НИР Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: к 20-летию деятельности, как представительного и законодательного органа Российской Федерации
2.1. Тенденции развития структуры современного российского законодательства
Развитие современного российского законодательства связано с проведением преобразований в политической, экономической, социальной и иных сферах общества. Общая картина системы российского законодательства представляет собой широкомасштабную панораму актов, отличающихся большим разнообразием форм и видов. Изменения претерпевают отрасли и иные основные блоки системы законодательства[1].
С точки зрения отраслевой составляющей развитие российского законодательства идет по следующим основным направлениям: модернизация традиционных отраслей законодательства и сложившихся в законодательстве правовых массивов; появление и юридическое оформление новых правовых образований, новых правовых общностей, выходящих за рамки традиционных отраслей; развитие внутрисистемных связей, взаимопроникновение нормативных предписаний разных отраслей законодательства; усиление влияния на развитие законодательства международного права и нормативных систем отдельных государств.
При этом одна из главных тенденций – интенсивное развитие наряду с устойчивыми, базовыми отраслями и институтами российского законодательства (гражданским, трудовым, жилищным и др.) новых отраслей и институтов, обеспечивающих инновационное развитие экономики, связанное с повышением использования потенциала интеллектуальных ресурсов.
Интенсивное развитие получают межотраслевые правовые институты в области энергетики, образования, информации. В связи с этим, имеет место проблема о тступления от принципа дифференциации отраслей законодательства по предмету и методу правового регулирования, так как новые отрасли российского законодательства формируются зачастую без учета предмета и метода правового регулирования. Кроме того, процесс развития комплексных образований в структуре российского законодательства ставит вопрос об использовании наряду с публично-правовыми частноправовых начал в регулировании общественных отношений.
Таким образом, важно способствовать усилению факторов, оказывающих интегрирующее воздействие на структуру законодательства, обеспечивающих внутривидовые, межотраслевые связи в массиве нормативных правовых актов и ориентирующих законодательство в направлении его устойчивого и согласованного развития. Это тем более существенно, что в числе главных задач развития законодательства, законодательного обеспечения проводимых в стране социально-экономических преобразований остается достижение правовой стабильности, укрепление системности законодательного регулирования.
В наибольшей степени требованию согласованности, полноты законодательства и комплексного подхода к его формированию отвечают базовые отраслевые законы как системообразующие акты. За базовыми законами внутри отраслей законодательства необходимо сохранить роль заглавных актов для той или иной сложившейся отрасли законодательства. Широко распространенной формой федерального закона, обеспечивающего необходимую согласованность законодательства внутри отраслевого структурного комплекса, является кодекс. Практически во всех так называемых традиционных отраслях законодательства кодексы изданы с целью объединения значительной совокупности нормы и позиционирования ее в качестве отрасли законодательства либо его института. Поступательное развитие системы законодательства как устойчивой и уравновешенной системы ставит вопрос о дальнейшем развитии кодификации законодательства.
Однако в тех случаях, когда форма кодекса не находит адекватного нормативного наполнения, следует идти по пути объединения правовых норм и обособления их в единую юридическую конструкцию не на кодификационной, а на иной предметной основе. Законодательный акт, который бы функционально полно интегрировал законодательство в границах определенной области, способен наиболее эффективно урегулировать определенный круг общественных отношений: усилить защиту прав участников соответствующих отношений, обеспечить действенный механизм реализации правовых норм, более полно согласовать проектируемые нормы с нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, а также с нормами смежных отраслей права; и др.
Ориентированность на усиление взаимных связей и взаимопроникновение норм разных отраслей права с очевидностью показывает значимость концептуального согласования сходных институтов смежных отраслей права еще на предпроектной стадии создания отраслевых базовых законов, поддержания оптимального соотношения между базовыми законами в смежных областях правового регулирования. Это, в свою очередь, предполагает более эффективное введение элементов упорядоченности на начальных этапах законоподготовительной деятельности. В связи с этим, необходимо формирование комплексного системного прогностического правового регулирования как гарантии обеспечения функциональной связи законодательных актов, предполагаемых к принятию.
В основе организации законопроектной деятельности должны лежать определенные принципы, основными среди которых являются законности, демократизма, гласности, профессионализма и научности. Принцип законности выражается в требовании неуклонного соблюдения порядка осуществления законодательной деятельности всеми ее участниками. Он предполагает принятие законодательного акта в строгом соответствии с установленной правовой процедурой и в пределах компетенции соответствующего правотворческого органа. В юбилей российской Конституции следует еще раз подчеркнуть, что принимаемый акт не должен противоречить положениям Конституции Российской Федерации. Большое значение в последние годы приобретает внедрение в законотворческую работу принципа обратной связи, нацеленного на сочетание законотворческой и правоприменительной деятельности.
Стоит признать, что законодательный массив остается весьма неоднородным, слабо систематизированным, характеризующимся различным уровнем юридико-технической подготовки. В связи с этим важно подчеркнуть необходимость внедрения в законопроектную деятельность таких процедур, как законодательное планирование, правовое прогнозирование динамики современного законодательства, научная экспертиза, оценка регулирующего воздействия, правовой мониторинг, которые способны повысить эффективность законопроектной деятельности и действующего российского законодательства.
Современный этап развития российского законодательства характеризуется тем, что в целом построение российской правовой системы на основе современной Конституции России в основном завершено. При этом сохраняются известные проблемы, выявившиеся в последние годы развития российского законодательства.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и развитие российского законодательства. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции). Таким образом, соответствие российского законодательства принципам и нормам международного права – важнейший показатель эффективности российского законодательства и направление его дальнейшего развития. В настоящее время проблема соответствия внутреннего права международным принципам и нормам особо актуальна в связи с присоединением России к Всемирной торговой организации и необходимостью гармонизации российского законодательства с правом ВТО.
Не менее важным вопросом является сближение российского законодательства с международными стандартами как определяющими модель поведения государств в определенной сфере и способствующих укреплению международной законности и международного правопорядка. Так, в 2012 г. Россия присоединилась к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (Федеральный закон от 1 февраля 2012 г. № 3), что является одним из примеров сближения российского правового регулирования в области противодействия коррупции с международными стандартами. Однако в полной мере международные стандарты еще не вошли в «ткань» российского права, в том числе в антикоррупционной сфере, что является движущей силой дальнейшего совершенствования российского законодательства.
Нарушение принципа обратной силы закона. В соответствии со ст. 54, 55, 56 и 57 Конституции Российской Федерации законы, ухудшающие положение граждан, не могут иметь обратной силы. Согласно ст. 54 Конституции установлено, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.
Содержание указанных статей было многократно истолковано Конституционным Судом Российской Федерации. Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации, придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан и означающему по существу отмену для этих лиц права, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством, несовместимо с положениями ст. 1 (ч. 1), 2, 18, 54 (ч. 1), 55 (ч. 2) и 57 Конституции Российской Федерации. Изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государствам, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также – в случае необходимости – предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.
Включение индивидуальных предписаний (индивидуального регулирования) в нормативный массив . Норма права представляет собой формально определенное, общеобязательное и охраняемое государством правило поведения. Этим признакам не отвечает индивидуальное предписание, которое всегда рассчитано на индивидуальный случай и обращено к конкретным лицам или учреждениям. В последнее время возрастает число нормативных правовых актов, в которых закрепляется индивидуальное предписание. Например, в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» индивидуализирован правовой статус корпорации: в Законе установлены правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Конституция Российской Федерации по своей юридической природе должна выступать системообразующей основой развития российского законодательства. Будучи принятой в 1993 г., она дала импульс к формированию новых правовых комплексов и институтов в различных сферах общественных отношений. С момента своего появления Конституция приобрела значение не только акта программно-целевого воздействия, но также свойства акта прямого действия.
Неоспоримо, что Конституция формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования, является базой всего законодательства и представляет собой нормативный документ высшей юридической силы. Конституция обладает верховенством над законами и иными правовыми актами, причем соответствовать Конституции должно не только федеральное законодательство, но и все документы органов государственной и муниципальной власти Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.
Однако полноценная реализация Конституции Российской Федерации должна носить комплексный характер и решаться средствами всех отраслей российского законодательства. Между тем в настоящее время обозначилось немало тенденций в развитии законодательства, не вполне сочетающихся с конституционными установлениями, о которых речь шла выше, и препятствующих эффективному действию Основного Закона в целом.
Неполнота законодательной реализованности конституционных предписаний, прямо требующих развития и конкретизации в действующем правовом регулировании. Так, из самого текста Конституции вытекают указания на необходимость принятия ряда федеральных конституционных законов и федеральных законов, чье действие будет способствовать развитию и конкретизации положений, закрепленных Конституцией в общей форме. Между тем по-прежнему только обсуждается возможность принятия ряда таких законов (например, Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании Российской Федерации), что говорит о неполноте реализации конституционных законов и произвольном толковании отдельных конституционных статей.
Развитие конституционного законодательства с учетом его особой политической значимости выступает ключевым инструментом совершенствования и развития российской правовой системы. Однако в Конституции ограничены бланкетные ссылки на федеральные конституционные законы. Отсутствует и критерий разграничения сферы регулирования конституционного и обычного федерального закона. Кроме того, юридической наукой пока не выработано системного представления о сферах регулирования конституционных законов.
Залогом эффективного поддержания конституционной законности и порядка, воплощения конституционных целей и принципов в законодательстве является качественное и стабильное развитие законодательного регулирования. От этого во многом зависит стабильное общественное и государственное развитие и правомерное поведение граждан.
Достижению этих целей отвечает масштабное обновление российского законодательства, проводимое в последние годы на основе Конституции Российской Федерации, что привело к значительному увеличению массива нормативных правовых актов. В то же время зачастую необоснованное и несбалансированное расширение и углубление правового регулирования, высокая скорость возрастания числа вносимых законопроектов и принимаемых законов влекут бессистемность в развитии правового регулирования. Так, федеральный законотворческий процесс превратился в некое «латание дыр»: принимаются сотни поправок, дополнений и изменений. При этом разработка самостоятельных законопроектов концептуального характера стал редкостью.
Обнаруживается недостаточно высокое качество, содержательное и юридико-техническое несовершенство нормативных правовых актов, что существенно осложняет их реализацию, дезориентируя и правоприменителей, и граждан. Это связано с тем, что при разработке законодательных актов не учитываются многие положения, связанные с использованием технико-юридических средств, приемов и правил юридической техники. В связи с этим можно привести пример Налогового кодекса Российской Федерации, сложность и неоднозначность которого, динамично и перманентно вносимые в него изменения вызывают его нестабильность и непредсказуемость для субъектов налоговых правоотношений и иных участников гражданского оборота. Несомненно, законодательство должно совершенствоваться, особенно в период глубоких социально-экономических преобразований; однако для любой правовой системы весьма значима стабильность как важнейшее условие эффективности системы.
Количество и видовое многообразие нормативных правовых актов предполагают синхронное развитие всех уровней законодательства и поддержание их баланса на основе Конституции Российской Федерации. Однако ситуация не вполне удовлетворительная. Так, недостаточно равномерна и устойчива динамика регионального законодательства, по-прежнему отсутствует последовательность в решении вопросов разграничения полномочий между уровнями публичной власти. Серьезной проблемой остается отсутствие выработанных критериев, с помощью которых можно определить, где грань или уровень федерального законотворчества, а где – подзаконного нормотворчества.
Тенденцией является «размывание» отраслей права, выраженное в стремлении «втиснуть» в конструкции отдельных правовых комплексов регулирование различных общественных отношений, даже если они не охватываются предметом и методом правового регулирования, присущими данной отрасли. Выработанные десятилетиями такие критерии, как предмет и метод, попросту не замечаются или попираются. Так, едва ли можно сколько-нибудь серьезно доказывать однородность отношений, связанных с обеспечением ядерной (радиационной) безопасности, распоряжением природных ресурсов и ряда других вопросов, включаемых в предмет права окружающей среды. «Размывание» предмета правового регулирования есть условие утраты отраслью внутреннего единства и системности, без которых ее существование самостоятельно, обособленно от других образований законодательства проблематично.
Актуальной задачей становится повышение социальной результативности законотворчества, которая обеспечивается поддержанием баланса между социальными притязаниями и их законодательной обеспеченностью, между количеством законов и действенностью каждого из них, между публичным характером законодательства и адекватным отражением в нем экономических приоритетов, интересов и притязаний социальных групп. Особенно востребованным в этой ситуации становится обоснование необходимости того или иного изменения законодательства с учетом общественного мнения, а также комплекса факторов (экономических, политических, идеологических и юридических), влекущих появление социальной потребности.
Одна из главных задач развития современного российского законодательства – формирование единой и непротиворечивой системы российского законодательства на основе Конституции Российской Федерации, строгая согласованность нормативных правовых актов, совершенствование юридического качества законопроектной деятельности. Этому могло бы способствовать принятие закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации. Указанный федеральный закон позволит преодолеть юридические противоречия между законом и иными правовыми актами, предотвращать нарушения законности в деятельности государственных органов, бизнес-структур и иных организаций. Будут укреплены гарантии реализации прав и законных интересов граждан. Процессы правотворчества и правоприменения получат прочную нормативную базу, отражающую в полной мере принципы Конституции Российской Федерации и современного международного права. С учетом этого Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в инициативном порядке подготовлен проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Проект исходит из следующих основных концептуальных положений:
1. Разработаны нормативные характеристики системы понятий, имеющих отношение к правовой сфере государства. Предложены определения правовых актов и нормативных правовых актов.
2. Обоснована система нормативных правовых актов в федеративном аспекте как система связанных и взаимодействующих законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
3. Обосновано органическое соединение процесса правотворчества и процесса правоприменения. Это позволяет в развернутом виде показать все стадии движения нормативных правовых актов – от зарождения идеи и концепции и принятия акта до его реализации.
4. Разработаны способы обоснованного соотношения национально-правовых и международно-правовых актов.
5. Даны юридические характеристики новейших способов определения эффективности нормативных правовых актов, включая прогнозирование, мониторинг и оценку регулирующего воздействия.
6. Определены нормативные способы (каналы), способствующие активному и содержательному участию граждан и широкой общественности в процессах подготовки, обсуждения, принятия и реализации нормативных правовых актов.
7. Отражены легальные основания использования новейших информационных технологий в правотворчестве и правоприменении.
[1] См.: Рахманина Т.Н., Юртаева Е.А. Тенденции развития структуры законодательства / Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 54–72.