АВ 2010г. Выпуск 24 Языковое многообразие Российской Федерации: проблемы и перспективы
Введение Российская Федерация - многонациональное государство, в котором, по результатам последней переписи населения, проживают представители более 160 национальностей и народностей. При этом следует исходить из того, что нация, народ - это понятия не количественные, а сущностные, качественные и каждая из них ценна, независимо от ее численности.
Главнейшая стратегическая задача России - реализовать огромный созидательный потенциал единства нашей многонациональной страны на основе общего исторического духовного и культурного наследия, российских традиций сотрудничества, сотворчества и дружбы народов, без чего невозможно решение важных для страны и ее народа социальных, экономических, внешнеполитических, оборонных и иных государственных задач, определяющих будущее нашего Отечества.
Поддержка языкового разнообразия в Российской Федерации - составная часть национальной политики, государственного строительства в целом. Основные тенденции политики Российской Федерации в отношении поддержки и развития культурного и языкового разнообразия в главном совпадают с направленностью и основными идеями Европейской Хартии региональных языков или языков меньшинств.
Проблема региональных языков или языков меньшинств стоит в повестке дня Совета Европы на протяжении многих лет. Парламентская Ассамблея Совета Европы в 1981 году приняла рекомендацию о подходах к проблемам в области образования и культуры, связанным с языками меньшинств и диалектами в Европе, и в том же году Европейский парламент принял резолюцию, посвященную этим же вопросам. В обоих документах содержался вывод о необходимости утверждения хартии региональных языков и культур или языков и культур меньшинств.
Во исполнение этих рекомендаций и резолюций Постоянная конференция местных и региональных властей Европы приняла решение о разработке Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств. Был проведен анализ положения региональных языков или языков меньшинств в Европе, а в 1984 г. состоялись общественные слушания по данному вопросу. В 1988 г. к разработке Хартии подключился Комитет Министров СЕ.
Хартия - это конвенция по защите и развитию региональных языков и языков меньшинств как части европейского культурного наследия, находящегося под угрозой исчезновения. Ее первоочередной целью является сохранение культуры. В частности, предусматриваются меры активной поддержки региональных языков или языков меньшинств: обеспечение их использования в сфере образования, в средствах массовой информации, в судопроизводстве и административном обиходе, в общественно-экономической жизни, при проведении культурных мероприятий.
Хартия была солидарно принята в качестве европейской конвенции Комитетом Министров 25 июня 1992 г. и открыта для подписания 5 ноября 1992 г. в Страсбурге. Вступила в силу 1 марта 1998 года. Европейская хартия региональных языков и языков национальных меньшинств (далее - Хартия) является одним из инструментов Совета Европы по защите прав человека и культурного наследия ее стран-членов. Из 47 государств-членов Совета Европы Хартию подписали 33 государства, из них ратифицировали - 24 государства и 9 государств подписали без ратификации.
7 мая 1992 года Российская Федерация подала заявку на вступление в Совет Европы, в соответствии с которой обязалась подписать и в течение одного года после вступления ратифицировать Хартию региональных языков и языков меньшинств. Первоначальный срок выполнения данного обязательства для России истёк в феврале 1997 года. Российская Федерация подписала Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств 10 мая 2001 года, но не ратифицировала ее. В 2005 году Совет Европы в Резолюции 1455 (2005) вновь повторил требование к России её ратифицировать.
В свою очередь, языковое законодательство Российской Федерации достаточно развито, и реализация положений Хартии не потребует фундаментальных законотворческих разработок. В Российской Федерации все существующие законодательные акты, реализуют нормы Конституции Российской Федерации о запрете дискриминации по признаку языка, о свободе выбора языка, о сохранении и развитии всех языков Российской Федерации. Российское законодательство обнаруживает высокую степень готовности к реализации положений Хартии, исполнение ее может быть осуществлено посредством уточнения уже действующих в России норм. Смысл имплементации положений Хартии, прежде всего, касается вопросов проработки законодательных и нормативных механизмов реализации языковых прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
Беспрецедентное разнообразие социолингвистической ситуации языков в России определяет необходимость принятия Россией ряда мер организационного характера.
Прежде всего, необходимо провести комплексную оценку ситуации в регионах Российской Федерации с обеспечением языковых прав национальных меньшинств, провести анализ действующего законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики на предмет их соответствия основным положениям Хартии, изучить спрос на услуги на родных языках и рассчитать примерный необходимый объем финансовых затрат из бюджетов разных уровней с учетом разграничения полномочий и имеющихся действующих обязательств соответствующих бюджетов. Кроме того, необходимо, базируясь на опыте других стран ратифицировавших Хартию, определить механизм мониторинга будущих обязательств Российской Федерации и реализации положений Хартии.
Опыт стран-участниц Хартии показывает, что государства берут обязательства по небольшому числу языков. Языковой ситуации, схожей с российской по количеству и разнообразию языковых групп и языков, нет ни в одной стране Европы. В то же время, мониторинговый механизм Совета Европы предполагает изучение ситуации с каждым языком на территории государства, а также представление правительствами подробных отчетов один раз в три года о выполнении всех ратифицированных пунктов Хартии по отношению к каждому языку или группе языков, подпадающих под действие Хартии.
Ратификация Хартии Российской Федерацией потребует выделения значительных финансовых и организационных ресурсов для выполнения всех обязательств, взятых на себя Российской Федерацией, проведения постоянного мониторинга их реализации, а также подготовки и перевода на английский язык подробных отчетов в Совет Европы, вплоть до создания специализированного подразделения в структуре одного из федеральных органов исполнительной власти.
В октябре 2008 года состоялась встреча заместителя Министра регионального развития М.А.Травникова и представителей Департамента межнациональных отношений с представителями Директората стратегического планирования Совета Европы, руководителями Департамента децентрализации и региональных языков или языков национальных меньшинств Совета Европы, Директората по демократии и политическим делам Совета Европы. В ходе встречи по инициативе представителей Совета Европы обсуждались вопросы ратификации Российской Федерацией Хартии.
Представители Совета Европы предложили Минрегиону России разработать совместную программу действий по тематике Хартии. Программа действий рассчитана на три года (с 01.01.2009 года в течение 36 месяцев), причем на ее реализацию Совет Европы и Еврокомиссия готовы выделить определенные финансовые средства. В результате встречи представители Совета Европы признали уникальность российской ситуации в сфере языков национальных меньшинств и согласились, что программа действий не ставит своей целью обязательную ратификацию Российской Федерацией Хартии. Такой подход является адекватным и предоставит Российской Федерации время для подготовки принятия взвешенного решения о возможности и объемах обязательств в рамках ратификации и последующей имплементации Хартии. В результате этого была разработана Совместная программа Совета Европы и Европейского Союза в сотрудничестве с Министерством регионального развития Российской Федерации Национальные меньшинства в России: развитие языков, культуры, СМИ и гражданского общества (далее - Совместная программа), открытие которой состоялось 22 июня 2009 года.
Общая цель Совместной программы состоит в поощрении этнических и национальных меньшинств в России и в расширении признания их самобытности в области культуры, образования, СМИ и гражданского общества. Программа будет осуществляться с февраля 2009 по февраль 2012 года, на нее выделен бюджет в размере 2 750 000 евро.
Среди целей Программы:
укрепление правовой среды для этнических и национальных меньшинств с учетом стандартов Совета Европы для лучшего признания их самобытности.
поддержка участия и содействие более широкому выражению самобытности этнических меньшинств в области культуры, образования и СМИ в отдельных регионах Российской Федерации с учетом стандартов Совета Европы благодаря:
- оказанию поддержки культурному выражению национальных меньшинств;
- оказанию поддержки образованию национальных меньшинств и использованию их языков в сфере образования;
- поощрению соответствующего выражения мнений национальных меньшинств через СМИ;
- оказанию поддержки/расширению возможностей НПО, занимающихся защитой культуры и языков национальных меньшинств.
Основная деятельность осуществляется в пилотных регионах - Алтайском крае, Республике Дагестан и Республике Мордовия. Учитывая существенные различия в положении национальных и этнических меньшинств и их языков, отдельные мероприятия осуществляются также в других регионах России, включая Красноярский край, Республику Карелия и некоторых других.
В число участников проекта входят соответствующие органы государственной власти Российской Федерации и представители гражданского общества, ответственные за проведение национальной политики в этой сфере и международное сотрудничество, такие как Министерство регионального развития РФ, Министерство культуры РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство иностранных дел РФ, а также Федеральное Собрание и Общественная палата Российской Федерации. Предусматривается активное участие неправительственных организаций и местных властей в продвижении самобытности меньшинств, в том числе их культуры и языков, на федеральном и региональном уровнях. Чтобы максимально эффективно использовать их ценный опыт и должным образом отразить конкретные потребности, НПО и местные власти на местах будут иметь возможность разработать и осуществить собственные проекты для национальных меньшинств в своих регионах.
В данном вестнике использованы работы как российских, так и европейских экспертов, в значительной степени подготовленные в рамках Совместной программы. При этом эксперты Совета Европы, не умаляя особенностей России с точки зрения разнообразия и положения региональных языков или языков национальных меньшинств, отталкиваются от универсального характера Хартии, а гибкость ее дефиниций и практики применения видится как дополнительный аргумент в пользу ее ратификации любой страной. Российский случай в этом свете видится им преимущественно как количественная, а не качественная проблема , решение которой связано с правильными подготовкой ратификации Хартии, содержанием мер по ее реализации, применением Хартии и формированием адекватного общественного мнения.
Большинство же российских экспертов, напротив, рассматривают российскую специфику как не имеющую аналогов в Европе и считают необходимым прояснение целого ряда вопросов, прежде чем говорить о применимости Хартии к России, целесообразности ее ратификации и разработке соответствующего ратификационного инструмента. Их исходная позиция: сам факт существующего на практике языкового многообразия в России подтверждает правильность всей прежней политики в отношении языков (не умаляя существующих проблем отдельных языков). Россия уже давно (задолго до появления Хартии) применяет схожие подходы и в силу этого Хартия вполне может рассматриваться в качестве подтверждения правильности существующего стратегического ориентира России относительно языковых прав. Статусное положение отдельных языков чрезвычайно разнообразно в различных субъектах Российской Федерации, и один и тот же язык может быть в существенно различающихся ситуациях в различных субъектах.
Таким образом, сегодня речь идет не столько о приемлемости или неприемлемости Хартии для России, сколько о языковом разнообразии России (не только численном, но, что важнее, статусном, правовом и фактическом), принципиально отличающемся от Европы, на опыте которой строилась Хартия (там нет, в частности, вторых официальных языков субъектов федераций, и не все страны, защищающие малые языки , признают существование национальных меньшинств ), как следствие этого - о практических политико-правовых проблемах возможной будущей имплементации, в первую очередь для общественно-политической ситуации в стране.
В этой связи сегодня необходима самая тщательная проработка вопроса о путях и условиях возможной ратификации Европейской хартии региональных языков или языков меньшинств.