АВ 2010г. Выпуск 21 Административно-юрисдикционная политика таможенных органов Российской Федерации
3. Проблемные вопросы регулирования административной юрисдикции таможенных органов Российской Федерации
Нормативные правовые акты системы административной юрисдикции обладают рядом специфических признаков. Во-первых, иерархичность источников права. Нормы и институты правовой системы административной юрисдикции таможенных органов, выстроенные по принципу убывания юридической силы, входят в иерархическую систему нормативных правовых актов, которая имеет следующий вид: Конституция Российской Федерации; международные договоры; федеральные законы, в том числе Федеральный закон О таможенном регулировании в Российской Федерации ; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации, а также ведомственные нормативные правовые акты Федеральной таможенной службы.
Во-вторых, множественность источников правового регулирования административной юрисдикции таможенных органов. Основными источниками административной юрисдикции таможенных органов являются в первую очередь Федеральный закон О таможенном регулировании в Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Преимущественный объем правовых актов административной юрисдикции - это ведомственные акты ФТС России.
В-третьих, разноотраслевая принадлежность источников правового регулирования таможенного администрирования. В действительности административно-юрисдикционная деятельность таможенных органов детерминирована совокупностью норм конституционного, административного, финансового, налогового, гражданского и других отраслей права.
В-четвертых, переходный характер новейших нормативных актов, регулирующих, в том числе, вопросы административной юрисдикции таможенных органов. Создание Таможенного союза вызвало необходимость формирования союзной нормативно-правовой основы деятельности таможенных органов, учитывающей новые экономические и политико-правовые реалии. Возникла острая потребность в одномоментном принятии большого массива законодательных (как союзных, так и национальных) и подзаконных актов. В период формирования таможенного союза и создания единой таможенной территории обновляется как международное (союзное), так и национальное (российское) законодательство. Так, согласно решению Межгосударственного совета ЕврАзЭС с 1 июля 2010 года на территории государств-участников вступил в силу Таможенный кодекс таможенного союза (далее - ТК ТС).
Несомненно, ТК ТС объединил и систематизировал нормы таможенного законодательства государств-участников таможенного союза. Достоинством кодекса является высокая степень унификации соответствующих положений и норм. Вместе с тем, ТК ТС содержит отсылочные нормы, согласно которым регулирование ряда правоотношений, либо установление дополнительных условий, требований или особенностей нормативного правового регулирования должно определяться на уровне национального законодательства государств-членов таможенного союза. В рамках совершенствования таможенного законодательства в России принят Федеральный закон О таможенном регулировании в Российской Федерации .
Оценивая данный Федеральный закон, в первую очередь возникает вопрос: почему инициативное законодательное предложение облечено в рамки закона, а не кодифицированного акта? Многолетние фундаментальные разработки ученых-правоведов свидетельствуют о том, что отраслью права может быть признана лишь такая группа норм, которая оформилась законодательно в форме единого кодифицированного акта, отсутствие которого не позволяет говорить о существовании данной отрасли права. Таможенное право давно признано многими учеными самостоятельной развивающейся комплексной отраслью права. К тому же пристальное изучение предложенного закона позволяет сделать вывод о том, что его структура сохранила традиционные элементы кодифицированного акта, которые, как правило, не включаются в содержание рамочного закона.
Однако с 1 июля 2010 года законопроект так и не заработал. Вместе с тем нормы вступившего в действие с 1 июля 2010 года на территории Российской Федерации ТК ТС имеют прямое действие. Таможенный кодекс Российской Федерации 2003 года до его отмены действует в части, не противоречащей ТК ТС.
ФТС России подготовила и направила в таможенные органы письма О неприменении отдельных норм Таможенного кодекса Российской Федерации от 28 мая 2003 61-ФЗ и О порядке действий при помещении товаров под таможенную процедуру и таможенном контроле товаров в условиях функционирования Таможенного союза .
Очевидно, что быстрое реагирование законодателя на все изменения в политической и экономической сферах затрудняет выработку единой концептуальной основы правового регулирования, способствует фрагментарности, нарушает и затягивает процессы кодификации, нарушает логику правовой реформы и в целом снижает качество нормативных правовых актов.
В свою очередь регулирование правоотношений в сфере таможенного дела ведомственными нормативными правовыми и иными актами ФТС России является необходимым средством оперативного реагирования на изменения экономической конъюнктуры, поведения участников внешнеэкономической деятельности и иных лиц, чья деятельность связана с осуществлением внешней торговли. Необходимость детальной регламентации действий должностных лиц таможенных органов при таможенном оформлении товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу таможенного союза, многочисленность и разнообразие таможенных операций не позволяют регулировать все правоотношения в сфере таможенного дела актами таможенного законодательства таможенного союза, федеральными законами и иными правовыми актами федерального уровня.
В этой связи ведомственное нормотворчество активно вторгается в сферу таможенного дела. В последнее время Федеральной таможенной службой принят ряд концептуальных документов (концепций) в области таможенного дела. Однако при детальном рассмотрении можно обнаружить, что в данных документах административно-юрисдикционной деятельности практически не уделяется внимание. Эта сфера деятельности инициирована иными процессуальными документами ФТС России, которым не свойственен уровень нормативного правового регулирования. Они остаются в формате локальных организационно-распорядительных и официально не публикуются.
В то же время многофункциональные ведомственные правовые акты страдают отсутствием коммуникаций, согласованности, а порой вступают в противоречие с нормативными актами более высокого порядка. Главной озабоченностью таможенного ведомства является их многочисленность. Так, разрабатывая Целевую программу развития таможенной службы на 2004-2008 гг., ФТС России планировала существенное сокращение количества ведомственных нормативных правовых актов - до 100 кодифицированных актов. Надо признать, что и до настоящего времени правотворческая активность ФТС России не стала более сдержанной.
Так, административно-юрисдикционные производства (по жалобам, по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство) характеризуются многочисленными актами соответствующей тематической направленности. Дисциплинарное производство также включает значительный круг актов, регламентирующих эти вопросы. Пожалуй, наибольшее количество ведомственных актов сконцентрировано в производстве по делам об административных правонарушениях.
Совершенствование административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов должно осуществляться посредством построения упрощенной типологии структуры правовой системы административной юрисдикции таможенных органов. Такая цель позволит достичь ожидаемого эффекта сокращения количества ведомственных нормативных правовых актов в сфере административной юрисдикции таможенных органов.
Как видится, наиболее удачным вариантом может быть реновация (обновление) нормативной правовой основы административной юрисдикции таможенных органов. При этом, не призывая к нормотворческой революции, к очередной кампании реформаторского зуда , представляется необходимым и своевременным принятие Федеральной таможенной службой Административных регламентов исполнения государственных функций по следующим направлениям:
- по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях и рассмотрению таких дел в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях;
- по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц;
- по осуществлению дисциплинарного производства в отношении должностных лиц таможенных органов.
Трансформация юрисдикционных ведомственных актов, в том числе последовательная инкорпорация норм, в Административный регламент позволит унифицировать систему правовых актов административной юрисдикции таможенных органов, сконцентрировать многочисленные, разбросанные по различным актам нормы в едином правовом акте, достичь существенного сокращения объема ведомственных правовых актов и упрощения их правоприменения.
Однако административный регламент пока еще не предусмотрен в качестве установленной самостоятельной формы нормативного правового акта, в связи с чем статус таких актов в системе источников права до сих пор остается дискуссионным. Актуальность данного предложения для таможенной системы заключается ещё и в том, что административно-правовой статус ФТС России как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять правовое регулирование в области таможенного дела, предоставляет широкие возможности в части нормотворчества.
Полномочия ФТС России по осуществлению правового регулирования в установленной сфере деятельности не ограничены подобными функциями федерального министерства (в частности, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, как это было установлено в первоначальном варианте структуры федеральных органов исполнительной власти). В настоящее время руководство Федеральной таможенной службой осуществляет Правительство Российской Федерации, а функции и полномочия перераспределены между Министерством экономического развития Российской Федерации и Федеральной таможенной службой. Соответственно, административные регламенты, издаваемые ФТС России, не подлежат утверждению федеральным министром, а утверждаются руководителем таможенной службы, что ставит их в один правовой ряд с иными принимаемыми ФТС России нормативными правовыми актами, в частности такими, как: правила, инструкции и положения.
В этой связи предлагается дополнить п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации после слова положений словами административных регламентов .
В настоящее время ФТС России утверждены семь административных регламентов, из них: шесть - по исполнению государственных функций; один - по предоставлению государственной услуги. Административно-юрисдикционные полномочия определены компетенционными актами в качестве государственных функций всех звеньев системы таможенных органов. Следовательно, административные регламенты, о которых идет речь, будут относиться к видам регламентов по исполнению государственных функций .
Соответственно, указанные административные регламенты должны быть разработаны и утверждены в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. 679.
Успешная реализация данных подходов позволит достигнуть такой цели таможенного администрирования, как эффективное использование ресурсов таможенных органов, направленных на предотвращение нарушений таможенного законодательства.
Таким образом, приведенная в определенной степени упрощенная типология структуры правовой системы административной юрисдикции таможенных органов в целом охватывает все формы административной юрисдикции таможенных органов, позволяет достигнуть ожидаемого эффекта сокращения количества ведомственных нормативных правовых актов в сфере таможенного регулирования и во взаимосвязи и непротиворечии нормативным правовым актам федерального уровня может стать основой правового обеспечения административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов.