АВ 2010г. Выпуск 20 Актуальные проблемы законодательного регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления
3. Основные проблемы нормативно-правового регулирования в сфере разграничения предметов ведения и полномочий
Как показывает анализ правоприменительной практики в области разграничения компетенции между различными уровнями публичной власти, данный процесс еще далек от завершения и требует законодательного решения ряда серьезных проблем. Среди них следует выделить следующие:
1. Незавершенность процесса разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти. Федеральный закон от 4 июля 2003 года 95-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации разграничил обязательные (или собственные) полномочия субъектов федерации и делегированные полномочия. Однако эта мера не обеспечила создания эффективного механизма разграничения компетенции между центром и регионами, поскольку в отраслевые федеральные законы не были внесены коррективы в соответствии с предложенной схемой разграничения.
Как указывалось выше, главной задачей при проведении федеративной реформы было четкое определение объема и пределов полномочий с учетом возможности их эффективного осуществления на том или ином уровне власти, обеспечение их необходимыми финансовыми ресурсами и установление ответственности за реализацию этих полномочий. Перераспределение собственно полномочий, в основном в направлении от центра к регионам, было осуществлено, но финансовое обеспечение осталось недостаточным, в первую очередь вследствие того, что финансы по-прежнему сконцентрированы на уровне федерального центра. Процесс перераспределения полномочий не сопровождался перераспределением ресурсов для их выполнения.
Упомянутый Федеральный закон от 4 июля 2003 года 95-ФЗ определил закрытый перечень собственных полномочий субъектов Российской Федерации, а исполнение иных полномочий вне данного перечня по-прежнему было закреплено в отраслевых федеральных законах. Содержащаяся в законе норма о том, что указанный перечень может быть изменен только путем внесения изменений в пункт 2 статьи 26.3 закона, фактически не стала препятствием для возникновения новых нефинансируемых федеральных мандатов , поскольку вновь принимаемым отраслевым законом на субъекты Российской Федерации могут быть возложены новые обязательства по исполнению тех или иных полномочий. В соответствии с п.4 ст.26.3 закона регулирование собственных полномочий субъектов федерации может осуществляться федеральными законами при условии, что данные законы не определяют объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации (правда, за исключением ряда полномочий из числа включенных в перечень). Кроме того, на федеральном уровне могут устанавливаться дополнительные полномочия, не финансируемые за счет субвенций из федерального бюджета, в случае, если указанными актами не предусматриваются расходы из бюджетов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, сохранилась одна из главных проблем, на решение которой была направлена работа по оптимизации разграничения компетенции между различными уровнями публичной власти, а именно неопределенность в вопросе о том, кто осуществляет правовое регулирование осуществления того или иного полномочия, собственно его исполнение и главное - финансирование. Речь идет практически о появлении нефинансируемых федеральных мандатов второго поколения.
Принятый впоследствии Федеральный закон от 22 августа 2004 года 122-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации , которым были внесены изменения более чем в 150 федеральных законов, также не смог до конца решить указанную проблему.
2. Следующей связанной с рассмотренной выше проблемой является несоблюдение в полном объеме требований законодательства о финансовом обеспечении исполнения субъектами Российской Федерации полномочий, делегированных им с федерального уровня.
Несмотря на то, что действующим законодательством запрещена передача регионам федеральных полномочий без соответствующего финансирования, нередко в федеральных законах о федеральном бюджете средства на осуществление субъектами Российской Федерации ряда делегированных полномочий вообще не предусматриваются. Например, в федеральном бюджете на 2009 год не были предусмотрены субвенции на исполнение полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности.
В некоторых случаях соответствующие финансовые средства в федеральном бюджете заложены, однако, вследствие несовершенства методик расчета объемов субвенций из федерального бюджета, несвоевременности их утверждения Правительством Российской Федерации трансферты регионам на осуществление переданных полномочий неоправданно сокращаются, что приводит к дефициту средств для их финансирования.
С другой стороны, в результате существенного расширения объема полномочий по предметам совместного ведения, закрепленных за субъектами Российской Федерации рядом принятых в 2004-2006 годах федеральных законов, объем расходных обязательств регионов, в первую очередь по социальной поддержке граждан, значительно превысил возможности их финансирования. Не последнюю роль здесь сыграла общая негативная финансово-экономическая ситуация, связанная с мировым финансовым кризисом, следствием которой стало перераспределение налоговых поступлений в пользу федерального бюджета. В результате субъекты Российской Федерации не всегда могли в достаточной мере обеспечить финансирование реализации некоторых своих полномочий. В первую очередь это относится к обязательствам в социальной сфере - по выплатам денежных компенсаций отдельным категориям граждан, расходам на предоставление льготного жилья, иных мер социальной поддержки.
Таким образом, централизация на федеральном уровне значительного числа полномочий, в разы превосходящего число полномочий региональных органов власти, вкупе с концентрацией в центре финансовых ресурсов не позволяет обеспечить оперативное и эффективное функционирование системы разграничения полномочий, создать гибкую систему межбюджетных отношений.
3. Делегирование любых полномочий из федерального центра субъектам Российской Федерации вызывает необходимость создания и обеспечения деятельности соответствующих органов или подразделений в имеющихся управленческих структурах, которые будут обеспечивать исполнение указанных полномочий. Это означает неизбежность дополнительных расходов региональных органов власти, в том числе на приобретение зданий и сооружений, техническое оснащение, заработную плату сотрудников, оплату текущих расходов и т.д. Однако данные дополнительные административные расходы при передаче полномочий из центра в регионы в большинстве случаев не учитываются, что приводит к недофинансированию этих полномочий.
4. Как указывалось выше, Федеральным законом от 29 декабря 2004 года 199-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований были введены т.н. добровольные полномочия субъектов Российской Федерации. Согласно ст.26.3.1 в случаях, предусмотренных федеральными законами, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения, не являющихся ни их собственными, ни делегированными, с осуществлением расходов за счет средств собственного бюджета (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета на осуществление целевых расходов).
Кроме того, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств собственного бюджета (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.
Последняя оговорка представляется весьма важной, так как отражает негативный аспект введения добровольных полномочий: федеральный законодатель вправе регулировать полномочия субъектов федерации, не обеспеченные реальным финансированием, но поскольку эти полномочия не являются обязательными и нельзя заставить субъекты их осуществлять, то во многих случаях, учитывая весьма непростое экономическое положение большинства регионов страны, такие обязательства вообще не исполняются. Таким образом, провозглашаемые на федеральном уровне меры социальной поддержки и социальной помощи во-первых, отчасти становятся декларативными, во-вторых, ставят в неравное социальное положение граждан, проживающих в различных регионах.
5. Как было отмечено выше, реализация субъектами Российской Федерации собственных, а также добровольных полномочий осуществляется за счет средств бюджетов соответствующих субъектов. При этом нормативы осуществления этих полномочий устанавливаются федеральными законами и отдельными судебными решениями, а именно решениями Конституционного Суда Российской Федерации.
Такая ситуация сложилась после принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года 122-ФЗ, согласно статье 153 которого и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (в частности, постановления от 15 мая 2006 года 5-П и определения от 4 декабря 2007 года 965-О-П), вновь устанавливаемые субъектами Российской Федерации размеры и условия оплаты труда, размеры и условия выплаты пособий и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не должны быть ниже соответствующих показателей по состоянию на день вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года 122-ФЗ (31 декабря 2004 года). То есть предполагается сохранение действовавшего на момент вступления закона в силу уровня социальной поддержки граждан в целом, без конкретизации полномочий, а при изменении порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Представляется, что такое положение является нелогичным и противоречит действующей схеме межбюджетных отношений.
Кроме того, Конституционный Суд постановил, что положения ст.153 Федерального закона от 22 августа 2004 года 122-ФЗ предполагают обязанность органов местного самоуправления сохранять сложившиеся по состоянию на 31 декабря 2004 года пропорции в распределении расходов на содержание детей в муниципальных дошкольных учреждениях между родителями и муниципальными образованиями, а также объем бюджетного финансирования, обеспечивавшего реализацию этих норм. По смыслу данной правовой позиции получается, что каким бы ни было перераспределение компетенции, закрепленное в федеральных законах, муниципалитеты обязаны не допускать сокращения объема социальных услуг, предоставлявшихся ими по состоянию на 31 декабря 2004 года, за счет средств собственных бюджетов.
В случае, если для финансирования возросших социальных обязательств муниципалитетов указанных средств недостаточно, Конституционный Суд констатировал обязанность Российской Федерации и ее субъектов оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных учреждениях. Расходы на содержание детей в детских садах в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма должны определяться в законодательном порядке.
Таким образом, муниципальные образования и субъекты Российской Федерации обязаны теперь за счет средств своих бюджетов сохранять уровень социальной защиты, существовавший до принятия Федерального закона 122-ФЗ, а т.н. добровольные полномочия в социальной сфере в действительности оказываются добровольно-обязательными. Это объясняется тем, что все полномочия за рамками т.н. собственных, предусмотренных федеральными законами 184-ФЗ и 122-ФЗ, субъекты Российской Федерации осуществляют либо за счет субвенций из федерального бюджета, либо по собственной инициативе; дополнительные социальные функции, возложенные на них Конституционным Судом, выходят за рамки собственных полномочий, поэтому ответственность за их финансирование должен нести в первую очередь федеральный бюджет, а бюджеты субъектов Российской Федерации - в добровольном порядке, иначе добровольность в осуществлении данного типа полномочий приобретает принудительный характер.
6. Одним из элементов федеративной реформы явилось формирование своего рода вертикали исполнительной власти по предметам совместного ведения . Упомянутым выше Федеральным законом от 29 декабря 2006 года 258-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий предусмотрено следующее: федеральные законы, регулирующие вопросы передачи органам государственной власти субъектов федерации и органам местного самоуправления полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, должны содержать положения, предусматривающие права и обязанности федеральных органов исполнительной власти по назначению руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также по определению структуры органов исполнительной власти этих субъектов.
При передаче органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий федерации по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, указанные территориальные органы реорганизуются в форме преобразования или выделения. В этом случае федеральные законы могут содержать положения, наделяющие федеральные органы исполнительной власти полномочиями по определению порядка реорганизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по включению в структуру и состав исполнительных органов данного субъекта федерации органа, образованного в результате реорганизации территориального органа федерального органа исполнительной власти. На практике это означает, что государственную власть в субъектах Российской Федерации могут осуществлять органы власти, фактически образованные федеральными органами исполнительной власти.
Расходы на указанные мероприятия осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета, однако они могут не потребоваться при расчете объема субвенций по методике, утвержденной Правительством Российской Федерации. В этом случае субъекты федерации должны финансировать осуществление указанных полномочий, а также функционирование указанных выше органов исполнительной власти за счет собственных средств.
Рассматриваемый закон повлек за собой крупномасштабную реформу системы власти на региональном уровне. Однако намерение устранить дублирование функций и органов является, по сути, переводом органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в систему двойного подчинения - федеральным министерствам и главам регионов. С учетом того, что структура исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации не совпадает с аналогичной структурой на федеральном уровне, может сложиться ситуация не только двойного, но и тройного подчинения. В результате практической реализации содержащихся в законе положений на уровне субъекта Российской Федерации могут появиться сразу два исполнительных органа с одинаковой компетенцией.
_________________________
Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М.: Юрист, 2006.
7. Следует отметить, что перечисленные выше проблемы являются столь же актуальными при решении вопросов о разграничении компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Не в последнюю очередь это связано с несогласованностью норм отраслевого федерального законодательства и Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации . Однако наиболее болезненной является проблема недостаточного финансирования из вышестоящих бюджетов значительного числа государственных функций, возложенных на муниципалитеты, ведь не секрет, что для большинства из них реализация даже собственных полномочий является непосильной в финансовом плане задачей.