АВ 2010г. Выпуск 19 Развитие системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров
Развитие системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров
(по материалам выступлений и.о.заместителя Федерального агентства лесного хозяйства Панфилова А.В. и начальника юридической службы агентства Советникова И.В.)
Принятие нового Лесного кодекса было призвано повысить эффективность использования лесных ресурсов. Произошла широкомасштабная реформа системы государственного управления лесами, передача существенной части полномочий в области лесных отношений субъектам Российской Федерации. В целом лесное законодательство доказало свою работоспособность. По мнению Рослесхоза, не требуют пересмотра следующие концептуальные положения:
федеральная собственность на леса;
распределение полномочий в области лесных отношений по уровням государственного управления (на федеральном уровне осуществляются выработка лесной политики, нормативное правовое регулирование, финансирование и контроль за осуществлением регионами переданных полномочий);
лесное планирование;
использование лесных ресурсов осуществляется предпринимательскими структурами, при этом приоритет отдается долгосрочным арендным отношениям.
Вместе с тем, как показывает практика, на данном этапе развития лесных отношений не достаточно работают следующие положения Лесного кодекса.
1. Попытка полностью переложить ответственность за охрану (включая противопожарную) и восстановление лесов исключительно на арендаторов лесов себя не оправдала. Эта функция может быть реализована менее чем на 20% лесопокрытой территории страны и эффективна только при наличии крупных промышленных арендаторов. Заложенная в кодекс модель не работает на лесных участках, которые не переданы в аренду (около 1 млрд. га). При этом, в регионах, где леса имеют в первую очередь рекреационную, экологическую и почвозащитную функцию (центр и юг России, частично Поволжье и Северо-Запад), у экономически сильных лесопользователей объективно отсутствует заинтересованность в аренде лесных участков, незначительных по площади и запасам хозяйственно ценной древесины. На большей части Сибири и Дальнего Востока, а также в ряде регионов Европейской части России освоение лесных ресурсов тормозиться уровнем их экономической доступности. Даже реализация приоритетных инвестиционных проектов дополнительно вовлечет в хозяйственный оборот не более 10% земель лесного фонда.
Вместе с тем, кодекс не обеспечивает возможности существования экономически жизнеспособных организаций, способных обеспечить гарантированное и качественное выполнение лесохозяйственных и противопожарных мероприятий для государственных нужд (в том числе, связанных с противопожарным обустройством лесов, выявлением и тушением пожаров на ранних стадиях, а также с воспроизводством лесных ресурсов).
2. В настоящее время Лесным кодексом РФ существование государственной лесной охраны не предусматривается. Система государственного лесного надзора и контроля не является равноценной заменой государственной лесной охране, поскольку не предусматривает наличия закрепленных за территорией лесных сторожей (лесников), постоянно патрулирующих леса хотя бы в периоды максимальной пожарной опасности.
Кроме того, по действующему законодательству лесной надзор и контроль, пожарный надзор в лесах возлагаются на сравнительно малочисленных работников лесничеств и лесопарков с недостаточными полномочиями, а также ориентированы только на периодический контроль деятельности лесопользователей. Леса, оставшиеся без охраны, воспринимаются большей частью населения как бесхозные. Правила пожарной безопасности в них не соблюдаются, вводимые запреты на посещение лесов игнорируются, массово осуществляются незаконные рубки.
Ответственность за совершение правонарушений в области лесных отношений недостаточна.
3. Установленные Лесным кодексом требования к организации и деятельности структур управления лесами, лесному планированию, осуществлению лесохозяйственных мероприятий недостаточно четко сформулированы. Отсутствует законодательное определение ряда основных терминов. На практике это означает, что при регулировании деятельности в области лесных отношений на федеральном и региональном уровне отсутствует достаточная правовая основа для установления исчерпывающих технических требований, нормативов и конкретных обязательств к управлению лесами, их воспроизводству, охране, защите и использованию, отсутствует необходимая информация о лесных ресурсах. В условиях отсутствия четких нормативов по определению численности, в большинстве субъектов Российской Федерации доля затрат на содержание органов исполнительной власти превышает 50% от общего объема выделяемых на исполнение полномочий субвенций из федерального бюджета. Нормативы цены и расценки, применяемые при планировании, формировании бюджета и размещении заказов на проведение мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, критерии их оценки требуют качественной переработки, с учетом лесоводственных, технологических, природно-климатических, социальных и иных условий.
4. Существующая система финансирования лесохозяйственных работ и распределения лесного дохода не стимулирует субъекты Российской Федерации осуществлять затраты на охрану, защиту и воспроизводство лесов, их охрану, нести долговременные расходы развитие лесной инфраструктуры.
Отсутствует действенный механизм стимулирования качественного выполнения арендатором обязательств по ведению лесного хозяйства. При этом, большинство арендаторов не обладает необходимыми опытом, трудовыми и материальными ресурсами для выполнения на лесных участках мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов. Необходимо создание правовых основ для стимулирования возникновения реального рынка предоставления таких услуг арендатором.
5. Возлагая на регионы полномочия по управлению и распоряжению лесами, кодекс не предусматривает механизмов оценки качества реализации регионами полномочий по управлению лесами и отзыва полномочий в случаях, если регионы не справляются с возложенными на них обязанностями.
В связи с изложенным Рослесхоз предлагает осуществить доработку отдельных инструментов, заложенных в лесном законодательстве, а также детализации указанных концептуальных положений Лесного кодекса Российской Федерации.
При этом, изменения лесного законодательства должны носить эволюционный характер, обеспечивать преемственность институтов и не допускать отклонений от концепции Лесного кодекса Российской Федерации.
В целях структурирования процесса нормотворчества и плавной адаптации общественных отношений к изменениям, представляется целесообразным провести совершенствование лесного законодательства в три этапа:
I этап. Оперативное внесение изменений в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, в основном связанных с совершенствованием системы охраны лесов от пожаров и лесовосстановления.
До 1 января 2011 г. необходимо принять следующие поправки:
1. Осуществление работ по тушению лесных пожаров специализированными государственными учреждениями по сметному финансированию (при отсутствии таких учреждений - заказ размещается путем проведения торгов).
2. Совершенствование правового регулирования государственного лесного контроля и надзора, пожарного надзора в лесах (расширение перечня и полномочий лиц, осуществляющих этот вид деятельность).
3. Создание правовых основ государственной лесной охраны и совершенствование правового регулирования в части противодействия незаконным рубкам.
4. Ужесточение ответственности за нарушения лесного законодательства.
5. Установление критериев оценки регионов и порядка изъятия переданных полномочий.
6. Установление особенностей порядка осуществления противопожарных, лесозащитных и лесовосстановительных работ в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
7. Повышение уровня правового регулирования полномочий государственных органов исполнительной власти, муниципальных образований и обязанностей арендаторов по профилактике и тушению лесных пожаров.
8. Законодательное установление порядка проведения мониторинга пожарной опасности в лесах.
9. Повышение уровня правового регулирования запрета на проведение сельскохозяйственных палов.
10. Создание правовых основ использования лесов для создания лесных питомников.
По большинству указанных вопросов имеются законопроекты в высокой степени проработки (Минюст России, Государственная Дума Российской Федерации).
II этап: Совершенствование заложенных в Лесном кодексе Российской
Федерации экономических и управленческих механизмов.
1. Законодательное определение ряда основных терминов в области лесных отношений, уточнение закрепления в кодексе концептуальных федеральных полномочий.
2. Повышение уровня правового регулирования, установление исчерпывающих технических требований, нормативов и конкретных обязательств по управлению лесами, осуществлению лесного планирования, воспроизводства, охраны, защиты и использования лесов, инвентаризации лесов.
3. Закрепление полномочий по лесоустройству за регионами, а по установлению расчетной лесосеки за уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
4. Совершенствование арендных отношений в части стимулирования инвестиционной активности и качественного выполнения арендатором обязательств по ведению лесного хозяйства.
III этап: Доработка отдельных институтов лесного законодательства.
Перспективные направления для проработки совместно с корректировкой
иных сфер законодательства.
1. Совершенствование механизмов распределения лесного дохода между федеральным и региональным уровнями.
2. Осуществление кадастрового учета земельных (лесных) участков.
3. Совершение сделок с правами на лесные участки.
4. Совершенствование полномочий по предоставлению и использованию участков земельных из состава относительно земель лесного фонда (в т.ч. в части лесных сервитутов, земельного контроля);
5. Правовое регулирование использования лесного участка несколькими арендаторами в различных целях.
6. Уточнение сферы действия лесного законодательства; правовое регулирование организации использования, охраны, защиты, воспроизводства в лесах, находящихся в иных формах собственности.