АВ 2010г. Выпуск 23 О правовом статусе научных грантов и научных фондов
3. Законотворческая деятельность в области научных грантов и фондов
Подготовленный Правительством Российской Федерации и внесенный в конце июля 2010 года на рассмотрение в Государственную Думу законопроект О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" и Налоговый кодекс Российской Федерации в части уточнения правового статуса фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности" (далее - законопроект) направлен на решение задач нормативно-правового регулирования деятельности фондов. Основной задачей законопроекта является упорядочение системы фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, которым могут предоставляться налоговые льготы, установление особенностей их правового статуса и организационной структуры, а также определение требований к отбору фондами финансируемых проектов.
Законопроект имеет целью обеспечить администрирование налоговых льгот в отношении фондов, указанных в подпункте 14 пункта 1 статьи 251, подпункте 1 пункта 2 статьи 251, статье 262 и пункте 45 статьи 270 Налогового кодекса Российской Федерации и создать законодательную базу для деятельности существующих государственных фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, которые в настоящее время за счет средств федерального бюджета осуществляют грантовое финансирование научной и научно-технической деятельности.
Законопроект предусматривает, что государственные фонды должны быть государственными бюджетными учреждениями. Законопроект предусматривает, что в целях финансирования научной, научно-технической и инновационной деятельности юридическими и (или) физическими лицами могут создаваться фонды поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности (негосударственные фонды), правовое положение которых определяется Федеральным законом "О некоммерческих организациях".
Законопроект уточняет цели деятельности фондов, которые создаются в целях поддержки не только научной и (или) научно-технической, но также и инновационной деятельности. Законопроект устанавливает особенности структуры органов управления государственных фондов. В государственном фонде создается коллегиальный орган управления, к компетенции которого относится решение следующих вопросов:
определение перечня основных направлений проведения отбора научных, научно-технических и инновационных проектов, финансируемых за счет средств государственного фонда;
принятие решений об объеме финансирования научных, научно-технических и инновационных проектов и иных мероприятий, отбираемых по результатам конкурса, а также об изменении объема их финансирования;
принятие решений об объявлении конкурсов на финансирование научных, научно-технических и инновационных проектов;
осуществление функций конкурсной комиссии по отбору финансируемых проектов;
утверждение результатов конкурсов на финансирование государственным фондом научных, научно-технических и инновационных проектов и иных мероприятий;
утверждение порядка проведения конкурсов на финансирование государственным фондом научных, научно-технических и инновационных проектов, а также иных документов государственного фонда.
В государственных фондах создают экспертные органы (экспертные советы, научно-консультационные советы и т.п.), осуществляющие следующие функции:
проведение экспертизы научных, научно-технических и инновационных проектов, финансируемых государственными фондами;
разработка рекомендаций об объеме финансирования научных, научно-технических и инновационных проектов и иных мероприятий;
разработка предложений, касающихся порядка проведения конкурсов на финансирование научных, научно-технических и инновационных проектов, а также иных документов государственных фондов.
Законопроект также вносит общие положения о порядке проведения государственными фондами конкурса на финансирование научных, научно-технических и инновационных проектов, включая общие требования к проведению экспертизы заявок, представленных на конкурс. Применительно к государственным фондам законопроект устанавливает правило об обязательном осуществлении экспертизы заявок на финансирование научных, научно-технических и инновационных проектов.
Законопроект вносит изменения в текст Налогового кодекса Российской Федерации, согласно которым устанавливается система налогового стимулирования фондов, созданных в соответствии с Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике".
Законопроект предусматривает, что к доходам, не учитываемым при определении налоговой базы, относят средства, полученные из фондов, созданных в соответствии с Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике", а также средства, поступившие на формирование данных фондов (ст. 251 Налогового кодекса Российской Федерации). Также законопроектом вносятся изменения в ст. 262 и ст. 270 Налогового кодекса Российской Федерации в части признания расходами средств, поступивших на формирование фондов.
Законопроект не свободен от недостатков, в том числе концептуальных. В частности, законопроект содержит тезис: Финансовое обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности может осуществляться Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, а также физическими и юридическими лицами любыми способами, не противоречащими законодательству Российской Федерации. .
Этот тезис не верен, так как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются субъектами публичного права, а потому не вправе совершать действия, не предписанные нормативными правовыми актами. Для реализации бюджетного финансирования недостаточно отсутствия запрета, а требуется прямое указание на совершение действия.
Правовое положение государственных фондов определяет законодательство Российской Федерации в области науки и иные нормативные правовые акты Российской Федерации о размещении заказов. Законопроект устанавливает, что государственные фонды являются государственными бюджетными учреждениями. Если это положение вступит в силу, то научные фонды должны будут проводить конкурсы на получение грантов в области науки в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 года 94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд . Этот Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Федеральный закон применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Федеральному закону 94-ФЗ. Соответственно, порядок проведения конкурса грантов, определяемый государственным фондом, осуществляющим финансирование научных, научно-технических и инновационных проектов, не должен противоречить общим правилам, установленным федеральным законом 94-ФЗ.
Согласно законопроекту государственный фонд размещает информацию о проведении конкурса и его условиях в сети Интернет. Поданные заявки проходят обязательную экспертизу в экспертном органе государственного фонда. По результатам проведения экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение, которое учитывается при принятии решения о финансировании научного, научно-технического или инновационного проекта либо об отклонении заявки при подведении итогов конкурса. На основании экспертных заключений, составленных в отношении поданных на конкурс заявок, орган управления государственного фонда подводит итоги конкурса, формируя перечень заявок, которые поддержаны по результатам конкурса, и определяет перечень научных, научно-технических и инновационных проектов, финансирование которых будет осуществляться государственным фондом, а также вырабатывает рекомендации относительно способа и объема финансирования каждого проекта.
При распределении бюджетных средств необходимо соблюдать принцип подведомственности бюджета. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.
Принцип подведомственности был введен в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации (см. статью 38.1. Принцип подведомственности расходов бюджетов). Он не допускает создания межотраслевых фондов за счет бюджетных средств.
Федеральный закон О науке и государственной научно-технической политике содержит положение о том, что в федеральных органах исполнительной власти и коммерческих организациях могут создаваться внебюджетные отраслевые и межотраслевые фонды финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, а порядок образования и использования внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организаций определяет Правительство Российской Федерации. Приведенные положения не вполне согласованы с принципом подведомственности бюджета.