АВ 2010г. Выпуск 6 О правовом содействии законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в 2009 году
2. Основные направления взаимодействия Государственной
Думы с законодательными (представительными) органами
государственной власти субъектов Российской Федерации
по законопроектам, подготавливаемым или подготовленным
ими к внесению в Государственную Думу
Все приведенные выше количественные и качественные характеристики хода и результатов рассмотрения законодательных инициатив субъектов федерации свидетельствуют о необходимости более тесного взаимодействия Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе. В этой связи в последние годы в практику данного взаимодействия стала активно внедряться такая форма, как т.н. нулевое чтение законопроектов, суть которого - проведение предварительной правовой экспертизы законопроектов, подготавливаемых или подготовленных региональными парламентами к внесению в Государственную Думу с целью улучшения качества вносимых в палату законопроектов и, в конечном итоге - повышения эффективности и результативности деятельности самой Государственной Думы.
В Регламенте Государственной Думы и в Положении о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы (далее - Правовое управление) закреплено, что одной из функций, осуществляемых Правовым управлением, является оказание правового содействия законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в определении предмета законодательного регулирования законопроектов, подготавливаемых или подготовленных к внесению в Государственную Думу, и в предварительной оценке их концептуальных положений, а также оказание им методической помощи в организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Государственную Думу законопроектов.
С проблемой определения предмета правового регулирования тесно связана и проблема альтернативности и аналогичности законопроектов, которая возникает в связи с тем, что в нормах Регламента Государственной Думы, устанавливающих порядок работы палаты с аналогичными и альтернативными законопроектами, внесенными по тому же вопросу, не содержится правовых характеристик указанных понятий и, соответственно, не устанавливается четких критериев, позволяющих идентифицировать законопроекты как аналогичные или альтернативные.
На практике это зачастую приводит к тому, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (как и иные субъекты права законодательной инициативы) не могут определить, являются ли вносимые ими законопроекты аналогичными или альтернативными по отношению к тем законопроектам, которые уже внесены в Государственную Думу. Правовое управление при оказании помощи в этом вопросе законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации исходит из определения одинакового предмета законодательного регулирования.
В целях оказания правового содействия региональным законодателям и в связи с необходимостью согласования их правовых позиций по соответствующим законопроектам в структуре Правового управления действует отдел правового содействия субъектам законодательной деятельности, к функциям которого отнесено оказание правового содействия законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в определении предмета законодательного регулирования законопроектов, готовящихся к внесению в Государственную Думу, предварительной правовой оценке концептуальных положений таких законопроектов, а также оказание им методической помощи в организации их правовой экспертизы. Такое правовое содействие позволяет региональным законодателям еще до внесения законопроектов в Государственную Думу не только определиться в необходимости их внесения, но и привести их в точное соответствие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными нормами и принципами международного права и международных договоров Российской Федерации, а также с соответствующими федеральными законами.
Однако взаимодействие Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе не ограничивается только рамками проектов соответствующих федеральных законов. У этих органов имеется настоятельная потребность получения мнения Правового управления как по рассматриваемым ими проектов конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, так и по принятым ими законам, а также по вопросам, связанным с разъяснением норм соответствующего федерального законодательства. В связи с этим Правовое управление оказывает научно-методическую, информационную и иную правовую помощь законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в разных формах. При этом следует отметить, что ответы на указанные вопросы предполагают разъяснение норм соответствующего федерального законодательства, однако полномочиями разъяснять нормы какого-либо федерального закона Правовое управление не обладает. Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1997 года 17-П официальное, имеющее силу закона (то есть обязательное для всех) разъяснение норм любого федерального закона может быть дано только актом законодательного органа, который должен приниматься, подписываться и обнародоваться в порядке, установленном для федеральных законов. Правовое управление по указанным вопросам может лишь высказать свое мнение, не подлежащее обязательному использованию в правоприменительной практике.
В части оказания организационной помощи в обеспечении реализации права законодательной инициативы Правовым управлением подготовлен Сборник образцов документов Государственной Думы (в 2007 году вышло уже шестое, переработанное и дополненное издание на 320 страницах). Необходимость в таком пособии связана с тем, что при подготовке законопроектов и сопроводительных документов к ним перед внесением законопроектов в Государственную Думу у субъектов права законодательной инициативы, в том числе у законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, возникали и возникают вопросы, связанные, в частности, с правильностью оформления законопроектов и сопроводительных документов к ним, достаточностью этих документов. Упомянутый Сборник был разослан в законодательные (представительные) органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации.
Также Правовым управлением подготовлен и издан Комментарий к Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, который значительно облегчит деятельность субъектов права законодательной инициативы, в том числе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по внесению законопроектов в Государственную Думу, их участию в законодательном процессе в Государственной Думе, позволит унифицировать правовые документы региональных парламентов.
Научно-методическая помощь законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в виде конференций, семинаров, совещаний, различного рода консультаций, а также стажировок руководителей правовых и лингвистических служб этих органов в Аппарате Государственной Думы.