АВ 2010г. Выпуск 6 О правовом содействии законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации в 2009 году
4. Основные недостатки законопроектов, направленных
законодательными (представительными) органами
государственной власти субъектов Российской Федерации
в Государственную Думу для проведения
предварительной правовой экспертизы
Как показывает формальный и сущностный анализ представленных на предварительную правовую экспертизу законопроектов, основными их недостатками являются следующие:
1. Большинство законопроектов, вносимых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, посвящено вопросам конституционного законодательства и государственного строительства, а также вопросам местного самоуправления, в общей сложности - 38 проектов из 121 (свыше 30%). В условиях преодоления последствий финансового кризиса, а также учитывая приближенность региональных депутатов к избирателям и их нуждам, представляется целесообразным больше внимания уделять вопросам социально-экономического характера.
2. Следует отметить, что ряд законопроектов, посвященных государственному строительству, направлен на оптимизацию деятельности органов государственной власти. Например, проект федерального конституционного закона О внесении изменения в часть пятую статьи 12 Федерального конституционного закона О Правительстве Российской Федерации , подготовленный Государственным Собранием - Курултаем Республики Башкортостан, предлагает законодательно регламентировать численность работников аппаратов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в зависимости от численности населения субъектов РФ, с учетом количества потребителей бюджетных услуг и исходя из характера задач, решаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти.
Однако ряд предложений законодательных органов субъектов РФ далеки от цели преодоления последствий финансового кризиса и направлены лишь на улучшение статуса самих депутатов. Таким законопроектом является, например, проект федерального закона Об основах статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации , в котором, в частности, много говорится о знаках отличия, удостоверении депутата, о его праве на прием должностными лицами в первоочередном порядке, о возможности предоставления иммунитета, а также о пенсионом обеспечении после исполнения депутатских полномочий на постоянной профессиональной основе от четырех до пяти лет, т.е. в некоторых субъектах Федерации - после исполнения депутатских полномочий в течение одного созыва.
3. В текстах проектов законов зачастую имеются ошибки сущностного характера. Наиболее ярким примером может служить проект Федерального закона О парламентском контроле Федерального Собрания Российской Федерации за исполнением федеральных законов , внесенный Законодательным Собранием Пермского края. В тексте проекта Федерального закона отсутствует дефиниция термина парламентский контроль .
Как существенный недостаток можно также оценить неверное указание на форму Закона Российской Федерации о поправках к Конституции от 30.12.2008 7-ФКЗ О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации , который в преамбуле законопроекта обозначен как федеральный закон . Кроме того, в п. 3 ч. 2 ст. 9 проекта указывается несуществующее подразделение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - палата .
4. Нередко отсутствуют пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона. Некоторые законодательные собрания оформляют финансово-экономическое обоснование в виде отдельного документа, остальные - в тексте пояснительной записки (например, проект ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон О свободе совести и о религиозных объединениях , подготовленный Парламентом Кабардино-Балкарской Республики).
5. При расчете денежных сумм, которые необходимо дополнительно изыскать в федеральном бюджете для реализации того или иного законопроекта, некоторые законодательные (представительные) органы учитывают лишь финансовые потребности своего региона, показывая, таким образом, суммы, заниженные в десятки раз.
6. Большинство законопроектов не предусматривают изменения иных нормативно-правовых актов, хотя нередко анализ текстов свидетельствует о необходимости внесения таких изменений.
7. Как весьма оригинальную следует оценить форму законодательных предложений Государственного Собрания (Ил Тумэна) Республики Саха (Якутия) по совершенствованию законодательства в части разграничения полномочий по применению ветеринарно-санитарных норм: данная инициатива представляет собой таблицу с текстом содержания предложения в одной графе и обоснованием предложения - в другой, при этом в тексте предложений отсутствуют финансово-экономическое обоснование и перечень актов, требующих изменения.
8. Некоторые проекты Федеральных законов, очевидно, являются переработкой заготовок проектов текстов законов субъектов Федерации. Так, в финансово-экономическом обосновании проекта федерального закона О внесении изменений в статьи 21, 38 Федерального закона Об электроэнергетике , подготовленного Государственным Собранием (Ил Туменом) Республики Саха (Якутия), в частности, говорится о том, что принятие указанного проекта Федерального закона не приведет к сокращению доходов и не потребует дополнительных расходов республиканского бюджета .
9. Законопроекты и сопроводительные документы к ним нередко поступают в Аппарат Государственной Думы с грамматическими ошибками, что говорит о необходимости совершенствования лингвистической экспертизы законопроектов в региональных парламентах.
10. Некоторыми законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации предлагаются проекты законов по вопросам, не относящимся к предмету регулирования федерального законодательства, например, проект федерального закона О содержании кошек и собак в городах и других населенных пунктах Российской Федерации .
11. В сопроводительных документах (пояснительной записке, финансово-экономическом обосновании и др.) зачастую отсутствуют подписи либо визы председателей или заместителей председателей законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а в некоторых случаях вместо указанных виз присутствуют визы лиц, не обладающих правом участия в законодательной процедуре федерального уровня - глав муниципальных образований, председателей представительных органов муниципальных образований, руководителей общественных организаций.
12. Законодательные Собрания субъектов Федерации нередко обращаются в Государственную Думу за разъяснением тех или иных положений федеральных законов, хотя разъяснения Правового управления Аппарата Государственной Думы не являются общеобязательными, а зачастую имеются законодательно установленные субъекты толкования. Например, Законодательное Собрание Нижегородской области обратилось в Аппарат Государственной Думы за разъяснением положений Федерального закона от 12.06.2002 г. 67-ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации , хотя согласно положениям названного закона правомочие на дачу разъяснений данного закона принадлежит Центральной избирательной комиссии.
Перечисленные примеры не являются иллюстрацией исчерпывающего перечня недостатков законопроектов, разрабатываемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и приведены лишь для того, чтобы показать, что эти недостатки законодательных инициатив субъектов федерации типичны и свидетельствуют о необходимости оказания правового содействия со стороны Аппарата Государственной Думы и Правового управления.
По каждому из рассмотренных примеров в своих ответах Правовое управление отмечало, что в соответствии с Регламентом Государственной Думы оно может проводить правовую экспертизу только внесенных в Государственную Думу законопроектов, а также проектов постановлений палаты и иных документов, которые принимаются или утверждаются постановлениями Государственной Думы, и в связи с этим по тому или иному проекту Правовое управление может лишь высказать свое мнение, не подлежащее обязательному использованию в правоприменительной практике. Несмотря на это, мнение Правового управления в большинстве случаев рассматривалось субъектами Российской Федерации как профессиональное и, как правило, находило свое отражение при принятии законопроектов региональными парламентами и при внесении ими законопроектов в Государственную Думу, что, несомненно, способствовало повышению качества законодательных инициатив субъектов Российской Федерации.