• На главную
• Поиск

• Научно-исследовательские работы для Государственной Думы 
• НИР История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: сравнительный анализ традиций правотворчества 
• 3.1 Комиссионное обсуждение законопроектов

НИР История деятельности первых Государственных Дум дореволюционной России: сравнительный анализ традиций правотворчества

• Титульный лист
• Содержание

§ 1. Комиссионное обсуждение законопроектов

Комиссии нижней палаты – традиционная законодательная кузница, где стиль общения министров и народных избранников наиболее показателен [1]. В 1906-1914 гг. он эволюционировал вместе с обновлением самой Думы, изменением ее состава. Комиссионная работа в нижней палате первого созыва отличалась от всего того, что будет в дальнейшем. Желая «перекроить» политико-правовую систему Российской империи в самое ближайшее время, депутаты чрезвычайно спешили с подготовкой законопроектов и отнюдь не стремились соотносить их с имевшейся нормативной базой. Один из народных избранников писал уже 29 апреля 1906 г.: «В Питере сразу попал в вихрь думской деятельности, довольно беспорядочной по новизне и самого дела и горячности новых деятелей, достаточно самонадеянных, чтобы считать себя способными в несколько вечеров построить проект автономии для разных областей России, кои для себя пожелали сию штуку – автономию завести: Литву, Польшу, Белоруссию, Малороссию, всякие Ляндии, Кавказ, Поволжье, Сибирь и т. д. Я лично того мнения, что надо бы хоть для образца познакомиться с каким-нибудь существующим основным законом, ибо кропать прямо из головы автономные конституции – как раз угодишь под перо Щедрина…»[2]. Тон выступлений в комиссиях был чрезвычайно резкий. Согласно воспоминаниям В.Н. Коковцова, депутаты буквально ставили перед собой цель – «покуражиться» над министрами[3].

Во II Думе комиссионная работа не успела наладиться. «В комиссиях, по словам наших чинов, не умеют взяться за работу ввиду неподготовленности и неумения работать вообще», - писал царю П.А. Столыпин 9 апреля 1907 г.[4]. Товарищ министра народного просвещения О.П. Герасимов рассказывал, что в бюджетной комиссии депутаты не имели представления о самых элементарных вещах. Как раз по этой причине секретарь Думы М.В. Челноков просил Герасимова приехать в Таврический дворец, дабы помочь народным избранникам разобраться в обсуждавшихся вопросах [5]. В большинстве комиссий лишь немногие депутаты обладали необходимой квалификацией для занятия законотворческой деятельностью. По словам Челнокова, всю работу продовольственной комиссии вел кн. Г.Е. Львов: «без него воза не свезти». Подобное положение многим депутатам казалось удручающим: «Может случиться опасная вещь: если наши комиссии окажутся в таком бессилии, то Дума умрет собственной смертью, подавленная громадным количеством министерских законов, которых она не сумет разбить критикой, чтобы поставить на их место свои законы» [6].

Ситуация усугублялась отсутствием большого интереса леворадикальных фракций к комиссионной работе. Составляя значительную часть всего депутатского корпуса, они в большинстве своем являлись на заседания комиссий лишь к моменту голосования, фактически не принимая участие в их работе [7]. Более того, даже с формальной точки зрения, кадеты вместе с польским коло, мусульманами и казаками обладали большинством в комиссиях, не имея возможности претендовать на это в общем собрании: у т. н. левого центра в Думе было 36,6% голосов, а в комиссиях – 44,2%. Напротив, леворадикальные фракции располагали 43% кресел в нижней палате и лишь 39,7% голосов в комиссиях. Из 45 председателей комиссий 34 были кадеты, из 44 секретарей – 15 кадетов (т. е. более 30%)[8].

Может быть, именно поэтому во II Думе характер комиссионных заседаний разительно отличался от пленарных. Там доминировал деловой тон. А.А. Кизеветтер поразился, когда, случайно оказавшись в комиссии о неприкосновенности личности, услышал, как член партии демократических реформ В.Д. Кузьмин-Караваев читал лекцию социал-демократу А.Л. Джапаридзе по юридическому вопросу. Тут же «тихо-смирно» сидел правый гр. В.А. Бобринский [9].

В III Думе характер комиссионной работы существенно изменился. Современники подмечали даже внешние признаки такой метаморфозы. Когда 13 декабря 1907 г. министр финансов В.Н. Коковцов пришел на заседание бюджетной комиссии, все присутствовавшие, независимо от их фракционной принадлежности, вежливо встали со своих мест в ответ на поклон главы ведомства. По словам И.С. Клюжева, в I и II Думе это было немыслимо[10].

Пожалуй, главное отличие заключалось в том, что депутаты III Думы за пять лет ее существования накопили опыт прежде незнакомой деятельности, сопряженной с естественным дефицитом профессиональных навыков, отсутствием продуманной организации работы, с техническими трудностями. Проблемы возникали уже при распределении народных избранников по комиссиям. Большинство депутатов участвовало в работе сразу нескольких комиссий [11]. По подсчетам А.В. Еропкина, в III Думе совокупная численность депутатов, работавших в комиссиях, составляла 997 человек. Иными словами, в среднем один депутат работал в двух комиссиях[12]. Впрочем, так дело обстояло и раньше. В июне 1906 г. П.А. Гейден объяснял жене: «Ты спрашиваешь, как можно сидеть в трех комиссиях? Собственно говоря, нельзя. Поневоле приходится идти, чтобы в главнейшие моменты разрешения дела, туда идти»[13]. Этот вопрос стал предметом особого рассмотрения в III Думе во фракции октябристов. На ее заседании 17 ноября 1907 г. обсуждалось, во сколько комиссий может записаться депутат. Одни предлагали установить максимум в 5 комиссий, другие – в 4 или 3, большинство же склонялось в пользу того, что народный избранник мог быть одновременно членом одной или двух. Г.Г. Лерхе сообщил, что 59 октябристов пока не попали ни в одну комиссию, 54 состояли в одной, 32 – в двух, 14 – в трех, 2 – в четырех, 1 – в пяти. В итоге бюро фракции высказалось за участие депутата в двух «главных» комиссиях и в одной «второстепенной» (редакционной, библиотечной или по запросам)[14]. «Страшное дело, - писал октябрист И.С. Клюжев, - всем хочется попасть в ту или другую комиссию, а как попадут сейчас же манкируют своими обязанностями»[15].

Несмотря на фракционные резолюции, эта проблема имела место и в IV Думе. В письме от 27 апреля 1913 г. кн. С.С. Волконский признавался, что жалеет, что числится лишь в одной комиссии в то время, как многие депутаты входили сразу в 10, не посещая ни одну из них [16]. По словам Н.А. Хомякова, в III Думе 1/3 членов бюджетной комиссии вовсе не являлась на ее заседания, а 1/3 приходила от случаю к случаю[17]. Это касалось даже самых деятельных депутатов. Так, к февралю 1908 г. из 8 заседаний комиссии о неприкосновенности личности В.А. Маклаков посетил 3, М.С. Аджемов и Ш.Ш. Сыртланов – 2, О.Я. Пергамент – 1. Из 17 заседаний финансовой комиссии октябристы в среднем посетили 11,5, правые – 8,5, оппозиция – 6[18]. Это во многом определяло своеобразие работы этих учреждений. Обычно комиссии начинали работать в одни и те же часы. Депутаты, входившие в сразу несколько комиссий, были вынуждены пропускать то или иное заседание. В итоге оно могло не состояться из-за отсутствия кворума[19]. Дабы этого не случилось, присутствовавшими считались все расписавшиеся в явочном листе. Однако к моменту голосования кворума обычно уже не было. Депутатам приходилось бегать по соседним помещениям, «забирая» своих коллег с заседаний других комиссий[20]. Некоторые комиссии, чья работа отличалась особой интенсивностью (бюджетная, по местному самоуправлению и др.), порой назначали свои заседания на время общих собраний Думы. Депутаты были вынуждены выбирать, куда идти и что пропускать. Специально для того, чтобы позволить народным избранникам проголосовать на пленарном заседании, такие комиссии назначали перерыв, когда в общем собрании происходила баллотировка [21]. Многие в Думе протестовали против такой практики. В ответ А.И. Гучков, А.И. Шингарев доказывали коллегам, что такое положение хоть и нежелательно, но совершенно неизбежно[22].

Порой явочный лист не спасал положение. По сведениям И.С. Клюжева, заседания комиссии по народному образованию периодически срывались из-за отсутствия кворума[23]. Иногда на то были весьма «уважительные причины». В 1908 г. заседания земельной комиссии отменялись в связи с днем ангела председательствовавшего[24]. 24 ноября 1911 г. многие депутаты проигнорировали комиссионную работу. Это был Екатеринин день, и «далеко не все готовы променять именины на думские дела», - констатировала жена И.С. Клюжева. Большинство отсутствовавших принадлежало к либеральным фракциям, правые же все были налицо, что в итоге предопределило исход голосования (например, о судьбе школ духовного ведомства)[25]. Несклонных утруждать себя депутатов приходилось уговаривать. В марте 1908 г. А.И. Гучков обратился к членам фракции октябристов с настоятельной просьбой приходить в бюджетную комиссию, так как несколько заседаний подряд было сорвано из-за отсутствия кворума[26]. 8 мая 1912 г. И.С. Клюжев упрашивал явиться на вечернее заседание комиссии по народному образованию. У всех находился повод там не присутствовать. Епископ Митрофан ссылался на церковную службу. Татарин Г.Х. Еникеев говорил о том, что обсуждавшийся проект ущемлял права национальных меньшинств. Той же позиции придерживались и поляки. А.М. Масленников обещал прийти. Однако его знакомые твердо заявили Клюжеву, что Масленникова не будет: «Он не сдержит своего обещания по присущей ему лени». Октябрист Д.А. Леонов ссылался на усталость, кадет М.С. Воронков – на неприятие проекта. А И.В. Годнев категорически отказался приходить из-за недостатка времени: ему надо было укладывать багаж[27]. Клюжев не уставал возмущаться: «Одни, как Годнев, укладываются, другие проводят вечера в клубе за карточной игрой и многие, как говорят, очень проигрались, третьи уехали в отпуск, четвертые улаживают свои делишки. Все, кто не рассчитывают, попасть в следующую Думу, запасаются себе протекцией для получения тепленького местечка. Да и те, кто думает пройти, на предстоящих выборах, все-таки на всякий случай заботятся об этом же»[28].

В июне 1913 г. депутаты «прогрессивного направления» не пришли на заседание бюджетной комиссии, где обсуждалась смета Министерства путей сообщения. Этим воспользовался националист Демченко который за полчаса провел те решения, которые ранее наметил. «Благодаря этому, ведомство получило в комиссии без возражений то, что совсем не ожидало при общем настоящем настроении Думы». Когда пришли депутаты от оппозиции, было уже поздно. Они были в гневе и начали «срывать свое сердце» на другом – в результате затянули комиссионное обсуждение. Из планировавшихся 20 вопросов рассмотрели лишь 8 [29]. Подобное случалось нередко. В IV Думе даже в самой дисциплинированной бюджетной комиссии часто недоставало депутатов. В итоге исход голосования был случаен, непредсказуем. Это во многом лишало смысла комиссионную работу. На пленарное заседание сторонники и противники законопроекты, не смирившиеся с состоявшимся решением, приходили во всеоружии защищать свою точку зрения [30].

Иногда депутаты намеренно не приходили на заседание комиссии в надежде его сорвать. Так случилось в середине мая 1912 г., когда в работе бюджетной комиссии приняли лишь правые депутаты, желавшие провести кредиты на военное ведомство, противником которых был А.И. Гучков. Однако практически все октябристы и кадеты на заседание не пришли, и оно было признано несостоявшимся[31].

В подкомиссиях депутаты еще менее были склонны к дисциплине. Так, по сведениям октябриста В.А. Карякина, в III Думе на заседаниях подкомиссии, разрабатывавшей подоходное налогообложение, регулярно присутствовало 3-5 человек (вместо 20). Отсутствовал на них и председатель Финансовой комиссии Г.Г. Лерхе[32].

Низкая посещаемость заседаний комиссий влияла на сам текст законопроектов. Докладчику, договаривавшемуся с каждым конкретным депутатам о его участии в заседании, приходилось учитывать самые разнообразные требования. Так, в мае 1912 г. И.С. Клюжев убеждал Г.Х. Еникеева прийти на обсуждение проекта об учительских семинариях, обещая исключить из текста те положения, которые не устраивали депутатов-мусульман [33].

Эффективность работы комиссий была разной. Так, Бюджетная за время работы III Думы внесла 514 докладов на обсуждение общего собрания Государственной думы и не успела рассмотреть лишь 11 законопроектов (т. е. около 2%). Она дала заключение по 1222 законопроектам; лишь 23 остались не рассмотренными (меньше 2%)[34]. Сельскохозяйственная комиссия представила 48 докладов и не рассмотрела 2 законопроекта (4%) [35]. Примерно столь же плодотворно работала комиссия по государственной обороне. В ходе легислатуры Думы третьего созыва она сделала 422 доклада и не успела сделать 18 (т. е. более 4%)[36]. Комиссия по народному образованию за пять лет подготовила 313 докладов и не успела рассмотреть 16 законопроектов (более 4,6%)[37] . В то же время Финансовая комиссия внесла 307 докладов. 47 законопроектов (около 14%) так и не дождались своей очереди [38]. Комиссия по судебным реформам утвердила 116 докладов, а 20 законопроектов (более 14%) не успела обсудить[39]. Комиссия о путях сообщения представила 149 докладов, не справившись с 23 законопроектами (т. е. более 13%)[40]. Комиссия по местному самоуправлению подготовила 20 докладов, при этом не рассмотрела 7 законопроектов (около 26%)[41]. Земельная комиссия сделала 21 доклад, оставив нерассмотренными 13 законопроектов (более 38%)[42]. За тот же период Комиссия по исполнению государственной росписи доходов и расходов сделала 13 докладов, 18 законопроектов (более 58%) так и не были ею рассмотрены[43].

Многое в работе комиссии определялось личностью ее председателя. В III Думе в комиссии по судебным реформам «диктаторствовал» Н.П. Шубинский[44]. Он волевым образом пресекал прения и мог в форсированном темпе проводить весьма спорные законопроекты [45]. В 1907-1912 гг. работа комиссии по народному образованию в огромной степени зависела от личных предпочтений ее председателя – В.К. Анрепа. Он с упорством мешал прохождению законопроектов, которые вносились не по его инициативе. В частности, это относилось к законопроекту об учительских семинариях, который был подготовлен И.С. Клюжевым[46]. Анреп всячески препятствовал его обсуждению. В ноябре 1910 г. Клюжеву пришлось обратиться за помощью к Гучкову и министру народного просвещения Л.А. Кассо. Анреп уступил. Законопроект начали рассматривать и, естественно, подвергать коренным изменениям[47]. Правда, далеко не всегда Гучкову удавалось разрешать конфликты. Анреп был не слишком склонен к компромиссам[48]. 29 ноября 1911 г. Клюжев подошел к нему с вопросом, когда будет рассмотрен его доклад по законопроекту об учительских семинариях. В ответ он услышал: «Никогда». По словам председателя комиссии, законопроект в силу недостатка времени не мог пройти в общем собрании Думы, а, следовательно, не стоило его рассматривать и в комиссии. Схожую позицию занимал и товарищ председателя Е.П. Ковалевский[49]. Клюжев вновь обратился к Гучкову: «Александр Иванович, Вы, конечно, знаете, что Анреп никогда не сочувствовал моей идеи подготовке начального учителя, но знаете ли Вы о том, что несмотря на то, что совещание по этому вопросу [внесло] в комиссию [по народному образованию] составленный им законопроект еще в мае прошлого года, он [Анреп] тем не менее все откладывал этот законопроект, а в настоящее время совсем отказывается в его рассмотрении. Если такое отклонение законопроекта, на составление которого потрачено три года времени при участии многих авторитетных и вообще сведущих в той области лиц, исходило с правой стороны, то с этим еще возможно было бы помириться. Но раз оно идет от нас – октябристов, то это едва ли может служить хорошей рекомендацией перед выбором». Гучков обещал переговорить с Анрепом, однако в своем успехе не ручался[50]. Впоследствии Анреп закрывал заседания комиссии раньше времени, таким образом препятствуя обсуждению того или иного вопроса[51] , или же убеждал октябристов не приходить на заседание комиссии и тем самым срывал его[52]. Он мог поступать и обратным образом: просить некоторых депутатов не расходиться слишком рано и под конец заседания, при минимальном числе его участников, принимать решения, прохождение которых не было гарантировано[53]. Иногда Анреп позволял себе менять редакцию законопроекта, не ставя в известность членов комиссии и даже докладчика[54].

При этом сменивший Анрепа в должности председателя комиссии гр. В.А. Бобринский сотрудниками думской канцелярии оценивался куда ниже предшественника. Согласно их впечатлениям, он мало интересовался проблемами просвещения и к своим обязанностям относился чрезвычайно легкомысленно, регулярно пропуская комиссионные заседания[55].

Возможно, ключевое значение для судьбы законопроекта имела фигура докладчика. Он вел переговоры с представителями министерств, согласовывал с ними проект, договаривался об их присутствии на заседании комиссии, убеждал ее членов вовремя прийти, дабы заседание не сорвалось из-за отсутствия кворума [56]. Знание дела, сопряженное с тактической гибкостью, могло обеспечить прохождение правительственной или думской инициативы. 14 марта 1916 г. прогрессист В.А. Ржевский писал своей жене, как легко и приятно было работать с В.А. Маклаковым как с докладчиком по законопроекту об уравнении крестьян в правах с прочими сословиями. Маклаков обратился к А.С. Посникову как к эксперту по аграрному вопросу и Ржевскому – знатоку организации местного самоуправления. По словам последнего, Маклаков «быстро схватывает, не останавливается на мелочах и не упрямится непременно на своем»[57].

Личные качества депутатов играли существенную роль при выборе докладчика. Так, весной 1914 г. бюджетная комиссия отвергла кандидатуру В.Я. Демченко как докладчика по смете Управления внутренних водных путей и шоссейных дорог, так как он, обуреваемый честолюбием, стремился к «расширению» любого своего начинания и непременно бы настаивал на увеличение расходов ведомства, чем бы невольно оказывал существенную поддержку правительству. Г.Г. Замысловского сохранили как докладчика по смете тюремного ведомства. Однако при этом провели его относительным большинством голосов, дабы он осознал всю условность его поддержки и не вносил бы излишней политической страстности в обсуждение вопроса. Замысловский на это обиделся и отказался от возлагаемых обязанностей [58].

Партийные пристрастия докладчика могла предрешить исход голосования и на пленарном заседании[59]. В августе 1909 г. П.В. Каменский писал Л.К. Дымше, что с законодательной инициативой о положении Холмской Руси мог выступить любой октябрист, но только не сам Каменский, имевший репутацию политически «неблагонадежного»[60]. В мае 1913 г. депутат М.Х. Бомаш предсказывал, что националисты будут голосовать за введение городского самоуправления в Царстве Польском, так как докладчиком по этому вопросу был член их фракции П.В. Синадино[61]. В ноябре 1913 г. Л.К. Куманин констатировал, что избрание «более левого» А.Ф. Мейендорфа в качестве докладчика по законопроекту о преобразовании полиции обещало провал этой инициативы. Напротив, законопроект мог пройти в том случае, если был бы избран более правый Д.П. Капнист[62].

Количество докладов у депутатов – своего рода показатель его веса в думской жизни. Неслучайно, председатель комиссии по исполнению государственной росписи доходов и расходов октябрист И.В. Годнев самодовольно заявлял: «Ни у одного члена [Думы] нет такого огромного количества докладов, как у меня». Это происходило потому, что Годнев, будучи председателем, все доклады, проходившие через его комиссию, записывал за собой. Так как абсолютное их большинство касалось законодательной «вермишели», они составлялись в думской канцелярии и Годнев к работе над ними прямого отношения не имел. «Роль же докладчика по ним сводилась лишь к тому, чтобы выйти на кафедру и прочесть уже печатный доклад. Следовательно, правильно говоря, нужно сказать не “доклад”, а “выход на кафедру”»[63]. Депутаты боролись за доклады, отстаивая таким образом свой высокий статус в Думе. Например, Е.П. Ковалевский категорически отказывался «делить» доклад с Годневым по смете Министерства народного просвещения [64].

Характер работы комиссии во многом определялся ее «ядром», которые несло основные тяготы законотворческой деятельности. Так, в III Думе в комиссии по государственной обороне ключевые решения принимались пятью лицами (из 33): А.И. Гучковым, А.И. Звегинцевым, Н.В. Савичем, И.В. Барятинским и П.Н. Крупенским[65]. Рабочий день у таких депутатов был весьма напряженным. 21 марта 1907 г. А.И. Шингарев писал: «Живем мы совершенно угорелые от работы: ни читать, ни заниматься чем-либо основательно, ни даже спать некогда. Я попал в продовольственную комиссию и занят теперь буквально полусуток. Еле утром пробегаю газету, и с трудом успеешь ответить на обильную корреспонденцию, а ее много, очень много» [66].

Законодательные инициативы проходили в комиссиях с различной скоростью. Так, законопроект о волостном управлении обсуждался в особой подкомиссии 60 заседаний и в самой комиссии по местному самоуправлению – 19 (всего их было 79). Законопроект об образовании Холмской губернии прошел в комиссии за 16 заседаний, а о введении земства в шести западных губерниях – за 12[67]. Целую сессию потратила земельная комиссия на обсуждение законопроекта, подтверждавшего Указ 9 ноября 1906 г.[68]. Проект судебной реформы потребовал 45 заседаний комиссии. Н.П. Шубинский вспоминал, что депутаты «работали с 11 часов утра и до… не знаю, до какого часа, потому что часов в руках у нас не было, а расходились, когда уже отказывалась работать голова»[69]. В то же время некоторые инициативы проходили комиссию чрезвычайно быстро. Например, законопроект о порядке издания касающихся Финляндии законов был внесен в комиссию 22 марта 1910 г., а доклад по нему со всем необходимым справочным аппаратом поступил в Общее собрание Государственной думы уже 8 мая того же года [70].

Некоторые законопроекты обсуждались сразу в нескольких комиссиях, что заметно задерживало их вынесение на пленарное заседание. С.И. Тимашев впоследствии вспоминал о правительственных инициативах, которые последовательно обсуждались в комиссиях финансовой, по делам торговли, бюджетной и законодательных предположений[71].

Практически на всех заседаниях комиссий присутствовали представители правительства. Исключение составляли их организационные собрания, обычно проводившиеся в начале легислатуры[72]. Порой случалось, что министры и их товарищи напрасно приезжали в Таврический дворец: за отсутствием кворума заседание комиссии могло быть перенесено на другой день[73]. Главы же ведомств были весьма дисциплинированы и даже порой проявляли самоотверженность. Так, В.Н. Коковцов не пропускал заседания бюджетной комиссии даже в радикально настроенной II Думе[74]. По свидетельствам депутатов, в мае 1914 г. обер-прокурор Св. Синода В.К. Саблер явился на заседание думской комиссии вскоре после тяжелой болезни и еще до начала ее работы провел консультации относительно перспектив прохождение важных для него законопроектов в текущую сессию[75]. 8 декабря 1915 г. министр земледелия А.Н. Наумов, тяжело больной гриппом, вопреки настоянию врачей, приехал на заседание бюджетной комиссии. Депутаты были ему очень признательны [76]

В период работы III Думы инциденты, когда представители ведомств, вопреки обращению депутатов, не являлись на такие заседания, были сравнительно редкими. Так, в конце II сессии Министерство внутренних дел дважды проигнорировало обращения первой земельной подкомиссии, настаивавшей на необходимости присутствия правительственного чиновника на обсуждении проекта положения о крестьянском землевладении. Вскоре этот законопроект был взят Министерством обратно на дальнейшую разработку[77].

Глава ведомства, игнорировавший комиссионную работу, неизбежно подрывал свой кредит доверия у депутатов. Военный министр В.А. Сухомлинов, придя к выводу, что Дума не пользуется особым доверием монарха, предпочитал не посещать ни пленарные, ни тем более комиссионные заседания нижней палаты, посылая туда своего помощника – А.А. Поливанова[78]. Это не прибавило популярности главе военного ведомства [79]. Не любили в Думе и Н.А. Маклакова. Будучи назначенным министром внутренних дел, он спрашивал коллег по правительству, нужно ли ездить на заседания бюджетной комиссии. Те ему отвечали: как хотите, можете послать и товарища. В итоге Маклаков первое время так и делал. В Думе же говорили: «Вот все ездят, а Маклаков плюет»[80].

Обычно министры заблаговременно сообщали секретарю Думы о чиновниках, делегированных на заседания комиссий. Изредка это правило не соблюдалось, что лишь один раз имело серьезные последствия: председательствовавший в земельной комиссии отказал в слове представителю ведомства, который был ему неизвестен [81]. Часто комиссия через секретаря Думы сообщала в правительство имена чиновников, которых бы она хотела заслушать на своих заседаниях. В этом случае министерства редко отказывали депутатам[82]. В определенном смысле исключение составляли чиновники МИД. Они являлись на заседания комиссий с личного разрешения императора, что обуславливалось особым порядком рассмотрения внешнеполитических вопросов[83]. Иногда в работе комиссий принимали участие сразу несколько министров. Так, 9 февраля 1908 г. на заседании комиссии по государственной обороне присутствовали премьер-министр П.А. Столыпин (выступавший 4 раза), министр иностранных дел А.П. Извольский и министр финансов В.Н. Коковцов (выступавший один раз, но говоривший при этом целых 50 минут) [84].

В редких случаях представители ведомств не приглашались на заседания комиссии, что вызывало их резкое неприятие. Так, 10 февраля 1909 г. министр народного просвещения жаловался П.А. Столыпину, что его сотрудники не были приглашены в бюджетную комиссию, где обсуждался вопрос, непосредственно касавшийся ведомства[85]. В письме от 13 марта 1909 г. председатель Думы Н.А. Хомяков объяснял премьер-министру, что в ряде случаев такое приглашение практически невозможно. Бюджетная комиссия обсуждала свыше 360 ассигнований. Если бы она по каждому вопросу выслушивала хотя бы пятнадцатиминутное объяснение представителя министерства, ей понадобилось лишних 90 часов (или 15 заседаний). Это с очевидностью замедлило бы ход бюджетных работ[86].

Во время комиссионного обсуждения министры не ограничивались ответами на вопросы и необходимыми разъяснениями. Он вступали в прения, вносили свои поправки, комментировали различные точки зрения, высказанные на заседании. Иными словами, они были полноправными участниками дискуссии. Иногда они приглашались на заседания президиума комиссии, когда определялась окончательная редакция вносимого в общее собрание Думы законопроекта [87]. Предмет обсуждения комиссионного заседания мог выходить за рамки компетенции нижней палаты. Так, в период работы III Думы министр иностранных дел А.П. Извольский по собственной инициативе подробно разъяснял членам комиссии по государственной обороне стратегию внешнеполитического курса Российской империи[88]. Порой министры сообщали депутатам секретные сведения. Тогда заседания комиссий не стенографировались[89].

Законопроект в большинстве случаев был прочитан докладчиком и еще 2-3 депутатами. Все остальные члены комиссии, знакомясь с делом по ходу обсуждения, высказывались, исходя из общих соображений[90]. При этом почти каждый хотел что-нибудь сказать [91]. Согласно воспоминаниям Н.Н. Покровского, бывшего товарищем министра финансов в 1906-1914 гг., в финансовой комиссии Думы специалисты по обсуждавшимся вопросам практически отсутствовали: «Были дельцы, были некоторые бывшие чиновники финансового ведомства. Но в массе за незначительными исключениями это были дилетанты, только здесь знакомившиеся с теми вопросами, которое им предстояло решать». И все же Покровский считал, что ситуация имела тенденцию к улучшению. Некоторые депутаты выбирали какой-нибудь конкретный вопрос – сферу своей специализации, и со временем становились в нем вполне компетентными[92]. Тем не менее, некоторые технически сложные проблемы не поддавались разработке в комиссии. Покровский приводил в качестве примера законопроект об улучшении земских финансов, который оказался настолько трудным, что комиссия ограничилась обсуждением лишь одного его отдела – о снятии с земств и городов некоторых категорий расходов [93].

Далеко не всем депутатам хватало терпения досидеть до конца заседания комиссии. Одни присутствовали в самом начале, другие подходили ближе к концу. Следовательно, те, кому приходилось голосовать, чаще всего не слышали объяснения министра, открывавшего обсуждение. В итоге результаты баллотировки зачастую становились случайными. С.И. Тимашев впоследствии писал: «Припоминаю и такие случаи, когда к моменту голосования оказывалось, что кворума не имеется, начиналось приглашение отсутствующих членов, их отыскивали на прогулке в зале или Таврическом саду, привлекали в комнату заседаний и тогда происходило голосование. Если на поиски шли сторонники законопроекта, которые приводили своих единомышленников, то дело проходило благополучно. В противном случае законопроект отклонялся или в него вводились нежелательные поправки»[94].

При слабом знакомстве депутатов с текстом законопроекта мотивы голосования могли быть самыми разными. По сведениям депутата Ф.И. Лошкейта, в IV Думе в комиссии по замене сервитутов в Вашавском генерал-губернаторстве и в Холмской губернии из 23 народных избранников лишь трое владели информацией об обсуждаемом вопросе. Остальные же члены комиссии поделились на две группы: защитников крестьянских интересов и их оппонентов. Причем первые оказались в большинстве (это 8 крестьян и 4 поддерживавших их депутата). Уверенные в своей окончательной победе они и не старались обосновывать свою точку зрения, ограничиваясь утверждением, что та или иная статья противоречит народным интересам. Их суждения были мало обоснованы хотя бы по той причине, что сами они не знали условий жизни в Царстве Польском и не могли верно интерпретировать нормы законопроекта. В силу этого руководство комиссии пыталось игнорировать заявления этих депутатов, что тех искренне возмущало. В марте 1914 г. думские крестьяне потребовали усилить состав комиссии еще 10 членами (очевидно, также из крестьян), чего в итоге им и удалось достигнуть[95].

Впрочем, и главы ведомств были далеко не всегда на высоте своего положения. Так, министр народного просвещения Л.А. Кассо не готовился к комиссионным заседаниям, демонстрируя всем присутствовавшим свое совершенное незнакомство с делами ведомства. 31 января 1911 г. директор Департамента народного просвещения А.В. Вильев представил министру все необходимые материалы, но «при самом начале работы он [Кассо] выказал к ним полное равнодушие и нежелание вникнуть в дело, а потом вскоре и совсем отказался от какого-либо рассмотрения, взвалив все на меня (Вильева – К.С.) и сказав, что ему, как человеку новому, простительно уклониться от каких-либо пояснений»[96]. В итоге в ходе заседания комиссии Кассо не отвечал на вопросы депутатов, переадресовывая их своему сотруднику[97]. По сведениям К.Д. Кафафова, и товарищ министра внутренних дел В.Ф. Джунковский демонстрировал полную беспомощность на комиссионных заседаниях, будучи не в силах дать разъяснение по обсуждавшимся вопросам[98].

В ходе комиссионной работы между депутатами и представителями ведомств устанавливались отношения, выходившие за рамки официального протокола. Собственно с неформального общения обычно и начиналась работа. По установленному обычаю чиновники самого высшего ранга и народные избранники завтракали вместе [99]. Тогда решались многие частные вопросы. Так, 23 января 1913 г. депутат от Харьковской губернии Б.И. Каразин писал жене о своих успешных переговорах с товарищем главногоуправляющего землеустройством и земледелием гр. П.Н. Игнатьевым и чиновником Министерства торговли и промышленности А.Е. Лагорио, участвовавшими в работе бюджетной комиссии[100].

Военный министр А.Ф. Редигер периодически приглашал к себе на «чашку чая» 5-6 самых деятельных сотрудников Комиссии по государственной обороне. В ходе этих встреч глава ведомства и депутаты обменивались мнениями по самым разным вопросам, даже выстраивали общую линию поведения по отношению к правительству и, прежде всего, Министерству финансов. Члены комиссии призывали Редигера настаивать на увеличении окладов офицерам, гарантируя ему безусловную поддержку в Думе: «Вы скажите им заранее, что мы вам даем обязательство, что мы это проведем, а затем если бы вам провести не удалось, то мы в порядке инициативы внесем такой закон и получится, что Дума заботится об офицерстве, а правительство – нет». В итоге этот «министерский» законопроект прошел все инстанции чрезвычайно быстро[101].

Кроме того, комиссия по государственной обороне (в IV Думе – по военным и морским делам) проводила особые «закрытые» совещания, на которые приглашались наиболее влиятельные ее члены и представители военного ведомства. В III Думе в этих обсуждениях обычно принимали участие Ф.Н. Безак, В.А. Бобринский, А.И. Гучков, А.И. Звегинцев, П.Н. Крупенский, Н.В. Савич, Е.М. Шейдеман[102]. Нередко такие заседания проводились на частных квартирах (например, на квартире П.Н. Крупенского). Кроме депутатов, на них регулярно присутствовал помощник военного министра А.А. Поливанов, иногда объяснения давали представители генеральского корпуса[103], офицеры Генерального штаба [104].

Участие ведомств в комиссионной работе не ограничивалось личным присутствием чиновников. Обычно министерства предоставляли Думе все необходимые материалы для рассмотрения законопроектов. Военное ведомство посылало в комиссию по государственной обороне даже секретные документы, которые впоследствии надо было вернуть[105]. Иногда докладчику предоставлялась информация, составлявшая государственную тайну. В этом случае депутатам оставалось довериться своему представителю относительно оправданности той или иной меры или расхода, которые входили в планы правительства [106]. Характерно, что в сентябре 1910 г. комиссия Государственного совета, обследовавшая военно-морское дело в России, просила Думу предоставить материалы комиссии по государственной обороне, которые могли иметь ключевое значение для окончательных выводов [107].

Правда, в некоторых случаях депутаты сталкивались с противодействием правительственных учреждений. Так, в марте - апреле 1907 г. государственный контролер П.Х. Шванебах проигнорировал просьбу депутатов предоставить копию всеподданнейшего отчета по своему ведомству [108]. В ноябре 1908 г. министр путей сообщения отказался посылать в Думу журналы межведомственных сметных совещаний, так как это было запрещено Советом министров. В мае 1910 г. при обсуждении законопроекта о передаче в ведение Св. Синода православных сельских училищ Прибалтийских губерний министр народного просвещения не предоставил соответствующий журнал Ученого комитета, «ввиду исключительного ведомственного характера переписки по сему предмету».[109].

И все же наиболее значимые пререкания с правительством были связаны с тем, что оно отказывало комиссиям в праве приглашать «сведущих лиц» на их заседания. Впервые с этой проблемой столкнулись в период работы II Думы. П.А. Столыпин исходил из того, что, вызывая экспертов и, следовательно, независимо от исполнительной власти собирая необходимые сведения, депутаты подменяли собой Совет министров. 21 марта 1907 г. он писал Ф.А. Головину: «Правительство обязано посему рассматривать всякую попытку приглашения посторонних сведущих лиц в заседания Государственной думы, ее отделов и комиссий как прямое и весьма серьезное нарушение предоставленных ей пределов власти и противиться сему всеми имеющимися в его распоряжении средствами, а, следовательно, упоминание о приглашаемых сведущих лицах ни в каком случае не может иметь места в повергаемых на Высочайшее утверждение правилах» [110]. Попытка председателя Думы проигнорировать это требование встретила самую жесткую реакцию со стороны премьер-министра. В письме на имя Ф.А. Головина от 29 марта 1907 г. Столыпин заявлял о готовности решительно пресечь эту практику и не допустить посторонних лиц на заседания комиссий[111]. И действительно 31 марта охрана не пустила в Таврический дворец даже Н.И. Астрова, который участвовал в работе думской канцелярии в должности «состоящего при секретаре Государственной думы» [112]. Стремясь обойти правительственные запреты, депутаты иногда проводили комиссионные совещания на частных квартирах. Например, 9 мая 1907 г. у доктора Горбунова прошло совещание комиссии о безработных [113].

Схожим образом дело обстояло и в III Думе. Правительство настаивало, что лишь его официальные представители имели право давать разъяснения депутатам [114]. Недовольные народные избранники внесли 46 и 47 ст. в Наказ III Думы, согласно которым комиссии могли приглашать экспертов на свои заседания. Однако Сенат объявил это положение не соответствовавшим российскому законодательству [115]. И вновь депутатам приходилось прибегать к различным ухищрениям. Летом 1908 г. при обсуждении вопроса о страховании рабочих члены Думы выступили с инициативой устраивать выездные собеседования с работниками промышленных предприятий [116].

Министерства пытались следить за деятельностью комиссий, прибегая при этом к самым разным приемам. Так, при формировании канцелярии комиссии по государственной обороне А.И. Гучков обратился за помощью к начальнику Главного штаба, чтобы он мог рекомендовать достойного офицера, обладавшего необходимыми техническими знаниями. В результате в Думу был определен капитан П.М. Михайлов. Впоследствии Гучков узнал, что Михайлов собирал сведения о деятельности комиссии и передавал их в Военное ведомство, что в итоге послужило причиной его увольнения [117].

***

Комиссионное обсуждение задавало особый ритм думской работе. Во-первых, оно предполагало от депутатов предельно конкретные суждения и, соответственно, доскональное знание тех или иных реалий. Во-вторых, оно ставило перед законодателем задачи не столько политического, сколько технического порядка, при решении которых партийная точка зрения часто не могла считаться конструктивной. В 1911 г. В.А. Маклаков, обобщая опыт работы III Думы, напомнил о критике кадетами законопроекта о неприкосновенности личности. По инициативе правого депутата Г.Г. Замысловского в него была внесена поправка, согласно которой жандармы имели право задерживать подозреваемых и осуществлять их дознание. По мнению оппозиции, это свидетельствовало о неизбывной реакционности правого крыла Думы, столь трогательно заботившегося о неприкосновенности прав жандармерии. Однако такая интерпретация грешила против истины. Маклаков объяснял, что, внося эту поправку, Замысловский руководствовался не партийными соображениями. В ходе комиссионного заседания он спросил представителя МВД, почему отсутствует упоминание о жандармах, значит ли это, что они устраняются от производства арестов и дознания. На это последовал отрицательный ответ: в ведомстве рассчитывали, что в этой области останется все, как было прежде. В силу этого единственный верный в правовом смысле путь – внести в законопроект положение о жандармском дознании, отмена которого требовала существенных изменений в нормативной базе Российской империи [118].

В ходе комиссионной работы многие политические разногласия между фракциями часто сходили на нет. Согласно воспоминаниям кн. А.Д. Голицына, в переселенческой комиссии III Думы даже трудовики, представлявшие крайне левый фланг нижней палаты, демонстрировали способность к конструктивной работе, к диалогу с, казалось бы, непримиримыми противниками[119]. На первое место выходила общность интересов – корпоративных, местных, сословных и т. д. С наибольшей очевидностью это сказывалось при обсуждении налоговых преобразований, когда фракционная солидарность отступала перед единством хозяйственных интересов. Так, в 1911 г. в финансовой комиссии, где тон задавали землевладельцы, была заметно снижена правительственная ставка поземельного налога. По сведениям М.И. Фридмана, лишь немногочисленные представители промышленности, имевшиеся среди депутатов-октябристов, возмущались по этому поводу, ссылаясь на недавнее повышение обложения городской недвижимости, которое в итоге нашло поддержку в Думе [120]. Аналогичная ситуация имела место и при решении рабочего вопроса. По словам депутата-октябриста бар. Е.Е. Тизенгаузена, «близорукие аграрии в спорах между промышленниками и рабочими всегда на стороне этих последних» и готовы пойти на самые радикальные преобразования в области трудового законодательства, даже вопреки мнению предпринимателей, входивших с ними порой в одну фракцию [121].

Фракционные отличия отходили на второй план и при обсуждении вопросов местного самоуправления. Этому в значительной мере способствовало то, что и представители оппозиции (кадеты, прогрессисты), и думский центр (октябристы), и многие правые имели за своими плечами опыт совместной земской работы. Кн. А.Д. Голицын вспоминал, что «работа в этой комиссии (по реформе местного самоуправления – К.С.) шла под председательством Юрия Глебова в столь же дружном общении, как и в переселенческой. В нее вошли в подавляющем количестве земцы от правых и до трудовиков. Царивший в ней дух вполне соответствовал нашим обычным земским собраниям, где каждый отстаивал свою точку зрения в зависимости от своих взглядов, уважая в то же время чужое мнение и оспаривая его в приличной и выдержанной форме. Благодаря работе в этой комиссии у нас создался дружный кружок единомышленников, тесно сплоченный не только в пределах думских и фракционных работ, но и вне их»[122]. На партийной конференции кадетов 24 мая 1909 г. А.И. Шингарев даже удивлялся тому, как плодотворно идет комиссионная работа: «По результатам своих работ эта комиссия является чуть ли не самой ценной из всех думских комиссий. В ней мы могли убедиться в том отрадном факте, что люди 3-го июня оказались воспитанными в земских традициях; несмотря на свою в общем политическую безграмотность, октябристы обнаруживают стремление проводить принципы самоуправления, пытаются оградить земство от бюрократической опеки» [123]. Точно также удивлялись и октябристы способностью кадетов к диалогу. А.Д. Голицын впоследствии писал: «Я должен удостоверить, что в комиссии земского самоуправления тот же Шингарев ничем не обнаруживал своей принадлежности к оппозиции ради оппозиции и принимал участие в общих прениях, выражая свое мнение так же точно, как это обычно имело место в заседаниях наших земских учреждений» [124].

В результате столь слаженной деятельности правительственные проекты подвергались существенной правке. 24 мая 1909 г. А.И. Шингарев рассказывал своим однопартийцам: «Я принимал участие в подкомиссии по волостному управлению и могу засвидетельствовать, что правительственный проект подвергся здесь таким изменениям и улучшениям (мы старались переработать волость по типу земства), что возникло даже опасение, не возьмет ли правительство свой законопроект обратно. Правда, октябристы начали с утверждения цензового начала, против которого мы резко протестовали; но потом стал выдвигаться в качестве ценза принцип известной налоговой нормы, а налоговый ценз, как известно, представляет значительное улучшение по сравнению с имущественным» [125]. Кроме того, был значительно снижен имущественный ценз, изменена предложенная правительством куриальная система, расширены полномочия волостного правления, отвергнут принцип его подчиненности полицейским властям, предложено реорганизовать податную организацию волости[126], предоставлено право голоса женщинам [127]. По словам члена фракции «Союза 17 октября» Ю.Н. Глебова, «отказавшись от руководящей идеи правительственного законопроекта, мы должны были выставить другую, соответствующую нашим взглядам. Эта идея напрашивалась сама собою. Целью нашей работы было создать волостное земство, тесно связанное с уездным и в некоторых случаях им руководимое… свободное в распоряжениях своих от административной опеки» [128]. Несмотря на противодействие представителей Министерств финансов и внутренних дел, эти поправки прошли голосами в т. ч. и октябристов (против голосовал лишь Д.А. Леонов)[129]. Даже стилистически законопроект приобрел совсем иное звучание. На пленарном заседании Думы 14 февраля 1911 г. А.И. Шингарев так определял характер изменений, внесенных комиссией: «Когда вы подойдете к лежащим перед нами параллельным законопроектам комиссии и правительства, то вы увидите здесь зрелище весьма интересное. Эти проекты отражают на себе необычайно характерные особенности и той, и другой группы, и чиновничества, бюрократии, и земских людей, они чрезвычайно ярко, выпукло рисуют определенные тенденции долголетней привычки и навыков, которые свойственны тем и другим. Правительственный проект говорит о волостном управлении, проект комиссии говорит о волостном земском управлении; правительственный проект берет старую терминологию и говорит о волостном старшине, а проект комиссии – о председателе волостной земской управы; правительственный проект говорит о волостном писаре, рисуя перед вами этим термином знакомую фигуру подневольных людей, попавших под начальственную указку, а проект комиссии говорит вам терминами земских учреждений» [130].

Столь же решительно был переработан проект о поселковом управлении, которое, согласно правительственному варианту, могло вводиться (а, следовательно, и не вводиться) решением участкового комиссара и уездных советов. Думская комиссия настаивала на необходимости его повсеместного учреждения. Организация же низовой ячейки местного самоуправления предлагалась аналогичной волостному правлению[131]. Разногласия между депутатами и правительством в вопросе о будущей земской реформе были столь значительны, что П.А. Столыпину пришлось собирать членов Думы на частные совещания, чтобы снять наиболее острые противоречия[132].

Депутаты, имевшие опыт работы в земских учреждениях, настояли на заметной корректировке законопроекта судебной реформы. По словам председателя соответствующей комиссии Н.П. Шубинского, «работа шла огневая, и мало-помалу правительство пошло на крупнейшие уступки. Раньше была мысль создать из реформы местного суда только пристройку к окружным судам со всею неизбежной зависимостью от этого типа судов. А комиссия настояла на том, чтобы дать народу свой мировой суд, основанный на народной совести… С большой энергией отстояли и выборное начало. И была сделана только одна уступка правительству – председатель съезда назначается, а не избирается»[133]. Причем в случае с законопроектом судебной реформы комиссия встречала серьезное противодействие со стороны самого министра юстиции И.Г. Щегловитова, который предпочел бы отказаться от многих пунктов разработанного им же положения и внесенного еще во II Государственную думу. Таким образом, депутатам пришлось защищать законопроект от его же составителя [134].

Комиссионная работа неизбежно подчинялась и определенным тактическим задачам думского руководства и фракций. Так, внося поправки в законопроекты, депутаты часто имели в виду прохождение законодательных инициатив в Государственном совете. Они намеренно утверждали положения, неприемлемые для верхней палаты, оставляя таким образом себе пространство для маневра. Этим депутаты объясняли и внесение поправки в первую статью закона, базировавшегося на Указе 9 ноября 1906 г. и инициировавшего аграрную реформу в России[135] Они рассчитывали уступить в этом вопросе верхней палате, вместе с тем отстояв сам закон[136]. Член Государственного совета А.Н. Наумов спрашивал А.И. Гучкова относительно одного из проектов реформы местного самоуправления: «Александр Иванович…, почему вы проектируете ввести столь многочисленное представительство от одной только крестьянской курии?» «Было бы о чем торговаться с вами! – отвечал, посмеиваясь, Гучков. – Государственный совет набавит, тогда и мы сбавим – иначе с вами не сладишь»[137].

Комиссионная деятельность депутатов, как и всякая другая, должна была учитывать и избирательную тактику партий, к которым принадлежали народные избранники. Так, по этой причине вопросы налогообложения в первые три годы работы Думы решались принципиально иначе, чем в последние два, когда «нельзя было и надеяться провести что-нибудь подобное налоговым реформам, так был велик страх перед избирателем. И страх основательный: некоторые городские депутаты так и не были переизбраны в четвертую (Думу – К.С.) за то, что пропустили закон о налоге с городских недвижимых имуществ» [138].

На стадии подготовки окончательного варианта законопроекта депутаты обращались в канцелярию Думы, где опытные чиновники редактировали текст, вносившийся в общее собрание нижней палаты. За ходом их работ непосредственно наблюдал докладчик по законопроекту[139]. В некоторых случаях правка могла быть весьма существенной. Так, в феврале 1911 г. при редакции законопроекта об учительских семинариях слова «русского происхождения» были заменены словосочетанием «русского подданства», что возмутило некоторых членов комиссии по народному образованию [140]. Канцелярия могла рассматривать законопроект, уже прошедший комиссионное обсуждение, в течение месяца, что могло существенно затянуть его окончательное утверждение (в особенности, если это происходило в конце сессии) [141].

***

Бюджетная комиссия с очевидностью выделялась на общем фоне. Ведь даже весьма ограниченные бюджетные права Думы силою обстоятельств выдвигались на первый план в ряду прочих полномочий народных представителей. «Сметные вопросы все больше и больше привлекают меня и, несмотря на весьма ничтожные результаты, которые получаются из всей работы, все же в ней и только в ней видится некоторый просвет. Постепенная эволюция конституционных элементов в III Думе идет медленно, но верно», - писал А.И. Шингарев 2 июня 1908 г.[142]. «И, действительно, права нашей палаты были до такой степени урезаны, что единственным серьезным, чем могла Дума воздействовать на правительство, определять политическую жизнь страны, влиять ход ее экономической жизни, был государственный бюджет», - утверждал известный экономист П.П. Мигулин.

Один из высокопоставленных бюрократов как-то заявил, что Государственная дума – это М.М. Алексеенко, многолетний председатель бюджетной комиссии. Он пользовался непререкаемым авторитетом среди депутатов различных взглядов и направлений[143]. Депутат от фракции октябристов А.В. Еропкин вспоминал, что «профессор Алексеенко был идеальным председателем и вынес… колоссальную работу на своих плечах. Я должен откровенно признать, что без профессора Алексеенко Государственная дума ни в каком случае не справилась бы с бюджетом…»[144]. Решения бюджетной комиссии чрезвычайно редко оспаривались на пленарных заседаниях нижней палаты [145]. В значительной мере это объяснялось как раз личностью председателя комиссии. «Каждое выступление в Думе профессора Алексеенко было настоящим триумфом. Он выступал очень редко; обыкновенно раз в год при обсуждении бюджета. При этом он произносил прекрасно продуманную, обыкновенно большую речь, которая продолжалась по нескольку часов. Дума при этом всегда была переполнена и слушала оратора с величайшим вниманием, между тем как лучшие ораторы могли занимать внимание Думы не более получаса, потом внимание притуплялось и в зале начинался глухой гул – прямой признак, что надо кончать речь. Дума встречала и провожала профессор Алексеенко громом аплодисментов; аплодировали се скамьи без исключения, без различия партий»[146].

Значение М.М. Алексеенко как руководителя бюджетной комиссии оттенялось беспомощностью его товарищей (заместителей) – Н.Л. Маркова и В.А. Остроградского, которые обычно не справлялись с председательскими обязанностями[147]. Алексеенко играл столь значимую роль в работе нижней палаты, что В.Н. Коковцов в письме к императору от 12 мая 1912 г. указывал на позицию председателя бюджетной комиссии как на важный фактор, влиявший на прохождении законопроектов[148]. Эти письма не были напрасными. Алексеенко периодически приглашался в Царское Село[149]. Когда он о чем-либо просил министра финансов, то почти не сомневался, что просьба будет удовлетворена[150]. Депутаты побаивались Алексеенко, что даже не решались обращаться к нему за помощью. И.С. Клюжев признавался, что он скорее просил бы о содействии премьер-министра Коковцова, чем потревожил бы покой председателя бюджетной комиссии[151]. Порой Алексеенко позволял себе весьма резкие высказывания по отношению к министрам. 18 октября 1913 г. в интервью Л. Неманову он, в частности, заявил, что кредиты на большую судостроительную программу не пройдут ни при каких условиях: «”Кораблики” нужны только морскому министру, а мы не так богаты, чтобы исполнять фантазии каждого министра» [152].

Когда в декабре 1908 г. Алексеенко решил снять с себя обязанности председателя комиссии, руководство Думы и фракции октябристов потратило немало сил, чтобы уговорить его продолжить работу[153]. К нему была отправлена депутация, в которую вошли представители кадетов, октябристов, трудовиков и умеренно-правых. Они убеждали Алексеенко остаться на своем посту, и он в итоге согласился переизбраться [154]. Лишь «впоследствии, когда профессор Алексеенко наладил работу бюджетной комиссии, она уже катилась по определенным рельсам и его могли иногда заменить товарищи (заместители – К.С.)»[155].

Состав бюджетной комиссии был весьма представительным. В нее входили практически все лидеры думских фракций [156]. Она была самой многочисленной комиссией Государственной думы. С 1907 г. в ее составе числились 66 человек, а с 1912 г. - 67[157]. Многие депутаты хотели записаться именно в бюджетную комиссию. Так, в начале работы IV Думы 40 октябристов заявили о желании работать в этой комиссии при квоте фракции в 17 депутатов [158]. В ноябре 1907 г. октябрист гр. А.А. Уваров даже грозился выйти из фракции, если его не выберут в ее состав[159].

В отличие от многих других комиссий, работа бюджетной протекала с высокой степенью интенсивности. Ее заседания начинались уже в сентябре, хотя, конечно, разгар работы падал на период с февраля по июнь. В марте комиссия обычно заседала четыре дня в неделю с 11 утра до 6.30 вечера [160]. С наибольшей напряженностью она работала в июне: каждый день, даже по праздникам. Тогда ее заседания открывались в 11 утра и заканчивались в 2-3 часа ночи, иногда продолжались и до 5 часов утра [161]. В I сессию (1907-1908) только ее подкомиссии провели 165 заседаний, во II сессию (1908-1909) было 126 совещаний содокладчиков, в III сессию (1909-1910) – 147 совещаний, в IV сессию (1910-1911) – 111, в V сессию (1911-1912 - 123 [162]. В течение одной только II сессии III Государственной думы, с 16 сентября 1908 г. по 26 мая 1909 г., бюджетная комиссия провела 60 заседаний, рассмотрела проект бюджета и 46 ведомственных смет, 314 докладов, 69 законопроектов [163]. За все время работы III Думы бюджетная комиссия вынесла на обсуждение пленарного заседания собственных 514 докладов и рассмотрела 1222 законопроекта, переданных ей на заключение[164].

По воспоминаниям А.В. Еропкина, «бюджетная комиссия, в сущности, держала в своих руках все нити думской работы, ибо почти все законопроекты из других комиссий передавались на заключение бюджетной по вопросу об ассигновании средств из казны. А какие же законы и какие меры могли обойтись без ассигнования? Даже так называемая «вермишель», т. е. мельчайшие законопроекты о какой-либо новой гимназии или новой должности, должна была пройти через бюджетную комиссию»[165].

Министры не позволяли себе игнорировать работу этого учреждения. Например, В.Н. Коковцов, будучи министром финансов и председателем Совета министров, почти всегда лично, без помощи своих товарищей и ближайших сотрудников, давал объяснения членам бюджетной комиссии, отвечал на их вопросы [166]. Много лет спустя Коковцов вспоминал, что в Таврическом дворце он проводил не меньше времени, чем в министерстве[167]. Руководитель финансового ведомства обычно весь день присутствовал на заседании бюджетной комиссии, покидая ее лишь на время завтрака[168]. Между Коковцовым и Алексеенко установились прочные деловые отношения, основанные на общности подходов и даже сходстве характеров. «В психике обоих было нечто общее – большая осторожность, расчетливость, любовь к законности, - вспоминал Н.В. Савич. – Мне казалось, что они недолюбливали друг друга, но очень ценили корректность установившихся между ними отношений. Министр финансов находил в председателе Бюджетной комиссии деятельного сотрудника в проведении той линии финансовой политики, которую он считал единственно правильной»[169].

Депутат Б.И. Каразин в письме к жене от 13 марта 1913 г. обрисовывал нравы членов бюджетной комиссии, обращаясь к одному «забавному случаю», незадолго до того имевшему место на одном из ее заседаний: «При входе Коковцова во время заседания два пограничных генерала встают и встают чиновники канцелярии, ведущие делопроизводство, из членов Думы вскакивает также [К.А.] Невиандт (Полтавский). Легкий смех. Недурной отпечаток кладет чиновничество». При этом, по словам Каразина, Коковцову не составляло большого труда отвечать на критику депутатов: «Сейчас Шингарев лезет на Коковцова. Эрудиция у Коковцова большая и как-никак впечатление такое, что думцы слабее. Шингаревские же вопросы наивны, т. к. их разделывает Коковцов легко и спокойно» [170]. Однако далеко не всегда посещение бюджетной комиссии проходило столь благополучно для министров. Сюда «являлись как бы на экзамен, или, скорее, на суд в последовательном порядке все ведомства, одно за другим», - писал уже в эмиграции бывший министр торговли и промышленности С.И. Тимашев. Сам он всегда старался присутствовать на заседании, сколько бы много времени это не занимало [171]. «Надо было видеть и полюбоваться, как искусно и с каким достоинством профессор Алексеенко вел заседания с приглашенными министрами: он был в высшей степени корректен и любезен. Но стоило какому-либо министру… поверхностно отнестись к делу или к задаче Государственной думы, как он моментально его осаживал». Так, он «осадил министра торговли Шипова, который думал отвертеться на пустяках или с кондачка: профессор Алексеенко произвел ему… экзамен, и министр отвечал так неудовлетворительно, что всем стало неловко» [172]. Б.И. Каразин писал домой 24 марта 1913 г.: «Сижу в бюджетной комиссии, где распинают Тимашева за эксплуатацию нефти… Тимашев слаб, и, судя по нему, министром быть не трудно»[173]. Подобно тому, как это происходило на пленарных заседаниях, и в бюджетной комиссии обсуждение не сводилось к финансовым параметрам той или иной статьи и всегда затрагивало общие вопросы. Так, один из лидеров националистов А.И. Савенко с удовольствием отмечал в своем письме от 25 января 1914 г.: «Сегодня в бюджетной комиссии я много спорил с министром иностранных дел Сазоновым (о нашей внешней политике) и посадил его в калошу»[174]. Трудность для министров заключалась еще и в том, что тон в комиссии зачастую задавали оппозиционные фракции, представители которых более аккуратно посещали заседания. Более того, в мае – июне каждого года они могли составлять большинство, так как их более умеренные коллеги к этому времени нередко разъезжались по домам[175].

Присутствие на заседании бюджетной комиссии часто было весьма утомительным для министров и их сотрудников. Начальник Главного управления по делам печати А.В. Бельгард вспоминал, что депутаты всячески стремились обнаружить хоть какие-нибудь финансовые злоупотребления в его деятельности. «Самым скучным для меня было неоднократно повторявшееся явление, что как только я давал самое исчерпывающее объяснение одному из членов Думы, тотчас же просил слова другой член Думы, сидевший на другой стороне стола, и задавал совершенно аналогичный или даже тот же самый вопрос, как будто бы он ничего не слышал из того, что я только что говорил»[176].

Конечно, в установленных законодателем жестких рамках депутаты активно пользовались предоставленными им полномочиями. При этом их деятельность нельзя сводить к сокращению расходов государственного бюджета. Такого рода изменения в итоге окажутся незначительными. Так, правительство определило расходы на 1908 г. в размере 2317 млн. руб. К моменту утверждения государственной росписи эта цифра была снижена до 2312 млн., т. е. всего на 5 млн. руб. Эта сумма была большей, если сокращение сметы морского ведомства (около 12 млн. руб.) не было восстановлено Государственным советом. Однако в данном случае не учитываются структурные изменения в бюджете, проведенные по инициативе бюджетной комиссии Государственной думы. На 4 млн. руб. были увеличены обыкновенные расходы (речь шла о финансовых обязательствах правительства перед земствами). 7 400 тыс. были выделены на покрытие долгов тюрем. Увеличение расходов на 11,5 млн. потребовало сокращения по другим статьям. Еще в большей степени увеличились чрезвычайные расходы, в которые следовало внести 16 200 тыс. на продовольственное дело, 4 200 тыс. на морское ведомство, 1 млн. на военные нужды. Эти суммы приходилось компенсировать за счет иных запланированных правительством трат[177]. Кроме того, когда обсуждение государственной росписи подходило к концу, в Думу был внесен законопроект о покрытии военных расходов на сумму 52 200 тыс. руб., что в значительной мере свело на нет усилия депутатов по экономии бюджетных средств. В соответствии с этим М.М. Алексеенко утверждал, что депутаты внесли изменения в основной финансовый закон страны в размере 100 млн. руб. и в итоге, после прохождения в Государственном совете, он на 88 млн. отличался от первоначального проекта [178].

Государственная смета 1910 г. была сокращена по инициативе Думы за счет минимизации условных кредитов, которые вносились в бюджет на тот случай, если предполагавший их законопроект стал бы законом. В государственной смете 1908 г. было 438 условных кредитов на сумму 90 млн. руб., в смете 1909 г. – 579 кредитов на сумму 154 млн., в бюджете 1910 г. – 223 на сумму 43 млн. руб. Правда, А.В. Еропкин подчеркивал, что «не надо однако забывать, что эта мера сокращения условных кредитов есть мера временная, что ею для сведения баланса можно воспользоваться лишь один раз, что ею хронический недуг нашего государственного бюджета, т. е. превышения роста расходов над доходами не устранится»[179].

Бюджетной комиссии приходилось решать вопрос не только о расходах, но и о доходах. Проведение бюджета через представительные учреждения заметно повысило достоверность сведений, указанных в государственной росписи. Показательно, что в 1903 г доходы превысили расходы на 148 млн. руб., в 1904 г. – на 115 млн. руб., в 1905 г. – на 99 500 тыс., в 1906 г. – на 196 млн., в 1907 г. – на 146 500 тыс. руб., а в 1908 г. – на 30 млн. руб. С точки зрения депутата А.В. Еропкина, «перелом 1908 г. очень знаменателен, тем более что он совпадает с первым конституционным бюджетом. Как известно, роспись на 1908 г. была впервые проведена чрез законодательные учреждения, чрез Государственную думу и Государственный совет. Влияние этих учреждений сказалось, прежде всего, в том, что они повысили сметные предположения доходов по росписи 1908 г. на 68 млн. руб. Действительность показала, что это повышение было нисколько не ошибочно, так как в натуре поступало даже на 30 млн. руб. больше». Иными словами, казна получила на 100 млн. руб. больше изначально предполагаемой суммы. Занижая будущие доходы, правительство создавала видимость бюджетного профицита, что, по мнению Еропкина, имело целью скрыть проблему превышения роста расходов над поступательным увеличением доходов[180].

Бюджетная комиссия уделила значительную часть своего времени анализу забронированных расходов, что в итоге способствовало рационализации смет ведомств. По словам Л.В. Половцева, эта сравнительно бесплодная работа с бюджетной точки зрения, но, конечно, необходимая для юридического обоснования ведомств. В настоящее время бюджетная комиссия может гораздо больше времени и больше забот отдавать на обоснование кредитов с точки зрения их целесообразности, для обсуждения различных ассигнований по существу»[181].

***

Немалую роль при рассмотрении смет военного и морского ведомств играла комиссия по государственной обороне (в IV Думе – по военным и морским делам). Обычно устраивались ее совместные заседания с бюджетной комиссией[182] (в I и II сессию III Думы приглашались докладчики последней на заседание комиссии по государственно обороне)[183]. На пленарном же заседании Думы сметы военного и морского ведомств докладывались представителями обеих комиссий[184].

Все нити руководства комиссией по государственной обороне в 1907-1910 гг. были в руках ее председателя – А.И. Гучкова. Это зачастую вызывало раздражение многих депутатов. На пленарном заседании Думы 17 марта 1911 г. Н.Е. Марков утверждал: «Комиссия по государственной обороне не существует – существует комиссия А.И. Гучкова и больше ничего. В этой комиссии допускается к обсуждению только то, что угодно А.И. Гучкову. То, что ему не угодно, решается в его кабинете и как готовое решение выносится в комиссию государственной обороны». Марков вспоминал, что секретные кредиты фактически согласовывались тремя лицами: представителем ведомства, А.И. Гучковым и М.М. Алексеенко. Комиссия же утверждала их решение, не вникая в суть дела [185]. Во многом благодаря политическому весу Гучкова комиссия приобрела особое значение в Думе. В феврале 1911 г. министр иностранных дел С.Д. Сазонов не смог выступить на пленарном заседании Думы, так как это могло помещать его переговорам с дипломатами Германии. В итоге Сазонов договорился с Гучковым огласить свою позицию в комиссии, находившейся под особым покровительством лидера октябристов [186].

Наиболее напряженные споры в комиссии шли вокруг бюджета Морского министерства. Вопрос о реформе ведомства был поднят еще в декабре 1906 г. по инициативе самого императора, встретив при этом яростное сопротивление министра А.А. Бирилева[187]. Даже среди высшей бюрократии ходили слухи о многочисленных случаях коррупции в этом ведомстве. Например, сенатор Н.П. Гарин рассказывал, что некий адмирал, служивший непосредственно в Министерстве, получал от поставщиков постоянное жалование. Неудивительно, что и на флоте относились с предубеждением к своему начальству [188]. Интерес к морскому ведомству в значительной мере подогревался личными связями думского руководства. А.И. Гучков был женат на сестре главного адъютанта Морского штаба С.И. Зилоти, который информировал своего родственника обо всем, что происходило в Министерстве. Вместе с тем Зилоти дружил с адмиралом К.Д. Ниловым, человеком близким к Николаю II. В итоге и в Царское село оперативно поступали сведения о ведомственных проблемах[189].

Положение министерства осложнялось тем, что в общественных кругах господствовало убеждение о необходимости перераспределения средств в пользу сухопутных войск. В частности, этой точки зрения придерживался и сам А.И. Гучков[190].

Министерство было вынуждено искать контактов с думским руководством. Оно регулярно организовало частные совещания депутатов и представителей ведомства. Преимущественно они собирались на квартире одного из лидеров «Союза 17 октября» Ю.Н. Милютина, где товарищ министра И.Ф. Бострем и его подчиненные давали подробные разъяснения по всем интересующим вопросам. Согласно воспоминаниям Н.В. Савича, в ходе этих заседаний складывались доверительные отношения между депутатами и сотрудниками Морского генерального штаба, весьма критически оценивавшими положение флота. Они и многие другие чиновники ведомства сообщали членам комиссии по государственной обороне разнообразные сведения о состоянии военно-морских сил в стране. Вырисовавшаяся картина требовала срочных мер, направленных на реорганизацию ведомства[191].

29 сентября 1908 г. член фракции кадетов М.В. Челноков жаловался Д.Н. Шипову на морское ведомство, которое внесло в Думу смету, по его мнению. значительно хуже предыдущей: «Морское [министерство] сделало очень просто: все кредиты, вызванные преобразованиями, оно в смету включило, но все старое оставило, так что получилась такая каша, что трудно себе представить, как можно было иметь наглость подобные предложения представлять. Например, Балтийский действующий флот состоит из 2 броненосцев, 4 крейсеров и несколько десятков миноносцев, из которых половина – старые. И этот игрушечный флот имеет 21 штаб со всеми генералами. На дело дается пустяк, а на пустяки невероятные суммы. В Черном море минная пристрелочная станция стоит 7500 руб. в год, а катера начальствующих лиц – 75 тыс. руб. Из 45 тыс. матросов 1500 музыкантов, 1300 мастеровых, 1000 писарей и все в таком роде. Весь гвардейский экипаж занят только одними яхтами и в нем нет ни одного боевого судна, а он стоит до 1,5 млн. в год и в него набираются все начальствующие лица. В хозяйственную часть лучше не заглядывать. В комиссии настроение все это безобразие вытянуть на свет Божий и смету урезать, предоставив Государственному совету опять ее исправить»[192].

Самая приблизительная оценка положения Морского министерства свидетельствовала о глубоком управленческом кризисе в этой сфере государственной жизни. При этом от Думы требовалось утвердить значительные расходы при отсутствии какой-либо стратегии развития флота [193]. Это вызвало жесткое сопротивление со стороны Комиссии по государственной обороне. Показательно, что в ходе ее заседаний в 1908 г. министру было задано 120-130 вопросов, лишь на 70 из них были получены ответы, частью письменные, частью устные [194]. Осознавая всю опасность положения, П.А. Столыпин приехал на заседание комиссии, где выступил в защиту кредитов на судостроение[195]. Однако, красноречие премьер-министра депутатов не убедило [196].

Схожие настроения имели место и в Государственном совете[197]. По воспоминаниям А.Ф. Редигера, в Финансовой комиссии верхней палаты постоянно недоумевали по поводу столь значительных государственных субсидий на кораблестроение при столь слабом флоте [198]. Весной 1909 г. с резкой критикой министерства выступили адмиралы, члены верхней палаты А.А. Бирилев, Ф.В. Дубасов, Н.М. Чихачев[199]. Более того, аналогичную позицию занимали и многие министры: министр финансов В.Н. Коковцов, министр торговли и промышленности С.И. Тимашев, государственный контролер П.А. Харитонов [200]. Сам Столыпин убеждал императора пойти навстречу требованиям депутатов, которые в среде морских офицеров признавались вполне оправданными[201]. Более того, по сведениям А.А. Поливанова, на заседании Государственного совета 24 мая 1909 г. министры в соответствии с указаниями П.А. Столыпина голосовали против кредитов на судостроение [202].

Критики Морского министерства не смолкали. На совещании у П.А. Столыпина 14 декабря 1909 г. В.Н. Коковцов отказал сотрудникам этого ведомства в наличии какого-либо продуманного плана развития военно-морских сил и понимании их будущей роли в организации обороноспособности страны [203]. Тем не менее, Государственный совет восстановил сумму кредитов на судостроение, внесенную Морским ведомством. Н.В. Савич связывал это с личной позицией императора: «Все знали, что только под его давлением правительство согласилось включить в смету кредиты на дредноуты»[204].

В 1910 г. дело приняло неожиданный оборот. Морское министерство внесло удивительно небольшую сумму на судостроение (около 4 млн. руб.), очевидно рассчитывая, что депутаты не пойдут на конфликт с правительством из-за столь незначительного ассигнования. Тем самым они взяли бы на себя обязательство и в дальнейшем поддерживать планы министерства по строительству дредноутов. Однако Дума отвергла и этот кредит, а Государственный совет (и в том году, и, главное, в дальнейшем) мог его восстановить лишь в размере 4 млн. руб. Это ставило Морское министерство в критическое положение. П.А. Столыпин созвал у себя совещание, на которое пригласил как министров (морского, военного, финансов, государственного контролера), так и руководителей комиссий – бюджетной и по государственной обороне. Депутаты отказались идти навстречу морскому ведомству, обвиняя последнее в неискренности. По их словам, оно намеренно завышала свою смету, рассчитывая скрыть факт своей задолженности, размер которой составлял 44 млн. руб. Эта информация произвела впечатление на П.А. Столыпина. Он потребовал объяснений от государственного контролера П.А. Харитонова. Однако последний ничего об этом не знал. Не смог ответить на вопрос и морской министр С.А. Воеводский, переадресовав вопрос своему товарищу И.К. Григоровичу, который в свою очередь признал правоту депутатов [205].

Думское обсуждение сметы сопровождалось кампанией в прессе, направленной против Морского министерства. Значительную роль в этом сыграло «Новое время», публиковавшее с начала 1910 г. передовые статьи за подписью Брута (А.И. Алексеева) и [Н.М.] Добротворского, критиковавшие саму постановку морского дела в России[206].

В августе 1910 г. по предложению премьер-министра была образована комиссия по обследованию деятельности министерства, состоящая из трех членов Государственного совета – М.Д. Дмитриева, А.Ф. Редигера и П.Ф. Рерберга. Тогда же по инициативе государственного контролера было образовано Особое совещание по судостроению, которое должно было контролировать расходование средств морским ведомством [207].

К концу 1910 г. между депутатами и ведомством все же было достигнуто соглашение, согласно которому Дума обещала поддержать постройку дредноутов в Балтийском и Черном морях. Но и эта договоренность была нарушена, когда по инициативе Морского министерства был подписан императорский манифест, в котором высоко оценивалась деятельность ведомства. Это явно било по престижу народных представителей, которые уже несколько лет заявляли об обратном. В итоге депутаты почти всех фракций (кроме крайне правых) решили отказать ведомству в тех кредитах, которые не могли быть восстановлены Государственным советом. Это ставило правительство в критическое положение. «После того, что произошло, совместная работа становится не возможной», - заявил Воеводский Н.В. Савичу, который в свою очередь согласился с министром: «Совершенно верно, я того же мнения, кому-то надо уходить для блага флота, или нам, или вам» [208].

В думских кругах ходили слухи о неизбежной будущей реорганизации министерства. В частности, вставал вопрос и о его будущем главе. Руководство нижней палаты настаивало, чтобы морским министром стал бы человек, знающий дело, но, вместе с тем, не из флотской среды, что на первое время обеспечило бы независимость его суждений. Также было предпочтительно, чтобы будущий министр был штатский, а не военный сухопутных подразделений, чтобы не оскорбить морских офицеров. В этой связи чаще других называлась фамилия С.В. Рухлова[209]. Председатель Думы А.И. Гучков в ходе аудиенции у императора просил о назначении кн. А.П. Ливена, пользовавшегося авторитетом среди офицеров т. н. плавающего флота. В итоге же был назначен И.К. Григорович, который сразу после своего утверждения в должности позвонил одному из руководителей комиссии по государственной обороне Н.В. Савичу с предложением наладить деловые отношения между Думой и Морским министерством. Через несколько дней нижняя палата проголосовала в пользу предоставления ведомству необходимых кредитов. Более того, в ходе заседания согласительной комиссии Думы и Государственного совета депутаты согласились на восстановление тех расходных статей, которые были ими же исключены некоторое время назад. Бывший морской министр Бирилев даже выразил удивление по поводу уступчивости нижней палаты, чье мнение должно было одержать верх и в случае несогласия Государственного совета[210].

Вместе с тем, конфликт между Думой и Морским министерством не был полностью исчерпан. В комиссии по государственной обороне настаивали на первоочередном финансировании Черноморского флота. В то же время ведомством планировалось судостроение, прежде всего, на Балтийском море. Весной 1910 г. П.А. Столыпин вновь созвал совещание, на которое пригласил военного, морского министров, министра финансов, государственного контролера, начальника Морского генерального штаба, а также членов президиума фракции октябристов и представителей бюджетной комиссии и комиссии по государственной обороны. Стороны спорили о стратегии развития военно-морских сил России и в итоге к соглашению не пришли. На время летних думских каникул А.И. Гучков отправился в Стамбул, где узнал о масштабных военных приготовлениях Османской империи. Сразу по возвращению он добился приема у П.А. Столыпина и доложил премьеру об усиливавшейся угрозе на Черном море. Правительство уже знало об этом и теперь настаивало на строительстве дредноутов как в Черном, так и в Балтийском морях. Речь шла о закладке 7 кораблей, расходы на которое должны были составить более 210 млн. руб. Согласие на столь значительное увеличение финансирования морского ведомства обозначало кардинальный поворот в позиции нижней палаты. По словам Н.В. Савича, «после трех лет повторных отказов было трудно сразу повернуть Думу на 180 градусов, у многоголового собрания есть своя логика, сила инерции кое-что да значит. Притом же надо было как-то подготовить и общественное мнение к восприятию этого поворота». И все же в руководстве фракции октябристов возобладали сторонники компромисса с Морским министерством [211]. Этому в значительной мере способствовала решительность «высших сфер». Во время обсуждения «Малой морской программы» в Думе П.Н. Балашев, А.И. Гучков, В.В. Шульгин и др. были вызваны к П.А. Столыпину, который ознакомил лидеров фракций с настроениями в ближайшем императорском окружении. Согласно воспоминаниям В.В. Шульгина, депутатам было заявлено, что верховная власть готова пойти на роспуск Думы, если последняя откажется поддержать планы по перевооружению флота. При этом сам П.А. Столыпин признавался, что он критически относился к проектам Морского министерства и считал своим большим успехом сокращение суммы будущих расходов с 3 до 1,5 миллиардов рублей. «Я, - говорил Столыпин, - всецело стою на стороне так называемого флота малых крейсеров и в особенности подводных лодок. Но и сделать ничего не могу. Думу распустят, а я уйду в отставку. Вот почему я должен держаться этого компромисса, и прошу вас хорошенько об этом поразмыслить»[212].

В итоге было принято решение вносить в смету необходимые суммы в качестве условных кредитов. В этом случае Дума не брала бы на себя какие-либо дополнительные обязательства и в будущем сохраняла бы свободу маневра. При этом депутаты ждали ответных уступок со стороны правительства. Они рассчитывали на ежегодное прогрессивное увеличение кредитов на образование. В результате переговоров исполнительная власть пошла на соглашение. П.А. Столыпин в сопровождении министра финансов и сотрудников Морского министерства приехал в Таврический дворец, где его ждали докладчик по морской смете Н.В. Савич, председатель комиссии по народному образованию В.К. Анреп и председатель финансовой комиссии Г.Г. Лерхе. В ходе заседания депутаты и представители правительства достигли компромисса, который в соответствии с договоренностью не подлежал огласке[213].

Ситуация вновь обострилась при рассмотрении сметы на 1912 г. Во время совместного заседания бюджетной, финансовой комиссий и комиссии по государственной обороне А.И. Гучков выступил категорически против программы Морского министерства по перевооружению, отстаивая оборонительный характер будущего флота. Однако, согласно воспоминаниям В.Н. Коковцова, уже тогда стало ясно, что бывший председатель Думы не сможет одержать верх в этом вопросе. Против него выступили даже ближайшие сотрудники – А.И. Звегинцев и Н.В. Савич[214]. По сведениям члена фракции октябристов Н.Н. Опочинина, радикализм Гучкова объяснялся отставкой А.А. Поливанова с поста помощника военного министра, против чего лидер «Союза 17 октября» яростно протестовал[215].

В Морском министерстве не были склонны к компромиссу с Государственной думой. В мае 1912 г. министр И.К. Григорович полагал, что если нижняя палата в очередной раз откажет его ведомству в необходимом финансировании, оно должно пройти решением императора, т. е. чрезвычайно-указным путем по 87 ст. Основных законов. Еще более радикальные настроения имели место в кругах, близких к министру. А.Е. Конкевич писал 21 мая 1912 г.: «Пусть Кабинет просит государя, руководствуясь 87 статьей, повелеть дать 502 млн. [руб.]. В нашей истории бывали примеры подобного рода. И затем, получив такой всеподданнейший доклад и ходатайство Кабинета, объявить его и распустить немедленно Государственную думу как не вполне осведомленную, не озабоченною безопасностью страны и т. д.» [216].

Такого рода решительность «подпитывалась» слухами о настроениях в ближайшем окружении императора. Дочь председателя Думы А. Родзянко писала 24 мая 1912 г., что, по ее сведениям, успешное прохождение сметы Морского министерства в нижней палате было условием сохранения В.Н. Коковцова в должности премьер-министра [217].

В итоге вопреки мнению А.И. Гучкова октябристы поддержали смету морского ведомства[218]. Крестьянская группа изначально планировала баллотировать против ассигнований. Так она рассчитывала поквитаться с Государственным советом, отклонившим законопроект о всеобщем обучении. Октябрист Клюжев отговорил крестьян от такого решения. Он им доказывал, что вопрос о флоте не был связан с проблемой образования. Вместо этого, Клюжев предлагал отклонить ассигнования на церковные школы, из-за которых собственно и был отвергнут законопроект о всеобщем обучении. Крестьяне согласились с этими доводами[219].

Согласно записям морского министра И.К. Григоровича, «заседание Государственной думы в закрытом от публики зале началось в 11 часов утра и длилось без конца, докладчик и многие члены Думы говорят о необходимости ассигнования денег на строительство флота. В их поддержку выступает В.Н. Коковцов, затем я, некоторые члены Думы против ассигнования, один из них (А.И. Гучков – К.С.) отвратительно и гадко выступает тоже против ассигнования, он лжет и нарочно пугает такими расходами, которые никто пока не просит, требует денег только на армию, ему оппонирует Звегинцев и доказывает неверность его цифр. В зале сильное возбуждение, везде, где можно, сидят строевые офицер флота, нарочно приглашенные мною, чтобы в антрактах они могли говорить с членами Думы. Настало время завтрака, приходит обед, а закон еще не прошел. Когда все записавшиеся ораторы высказались, вопрос был поставлен на баллотировку, это было уже в первом часу ночи, и, наконец, законопроект принимается при неистовых и бурных аплодисментах большинства членов Думы» [220].

***

Бюджетная комиссия и комиссия по государственной обороне относились к числу наиболее работоспособных. Противоположных примеров было существенно больше. Например, комиссия о неприкосновенности личности в декабре 1909 – марте 1910 гг. провела 5 заседаний, посвященных одноименному законопроекту. На них обсуждалась лишь первая статья внесенного правительством документа. Однако договориться об ее общей редакции не получилось. Комиссия просила Думу о продлении сроков ее работы. Просьба была удовлетворена, но с того момента комиссия вовсе не собиралась, и 10 месяцев законопроект лежал без движения

.