НИР Будущее демократии и тенденции развития парламентаризма
Введение. Формы современной демократии: "прямая" vs "представительная"
Исторически сложилось, что дискуссии о преимуществах демократии и ее недостатках, равно как и о доступных и желательных формах демократического устройства, практически не имеют точного хронологического измерения – они велись повсеместно и с равной степенью упорства и во времена античности, когда демократический строй афинского образца только укоренялся в городах-государствах, и в XX веке, предложившем плюралистическим системам целую совокупность серьезных вызовов и угроз, начиная с тоталитарных альтернатив и рационалистических утопий и заканчивая «массовым обществом» Х. Ортеги-и-Гассета. Столетия истории политических учений, так или иначе, были посвящены обсуждению проблем участия населения в политическом процессе, его роли в определении курса развития общества и государства, формам возможного коллективного действия и организации представительных органов и структур. Сегодня же подобная проблема – проблема развития демократических институтов и как управленческих органов, и как некоего свода правил общественной жизни, - имеет, возможно, наибольшую вариативность ответов и одновременно наибольшую актуальность, поскольку развитие целых регионов мира начинает зависеть от процессов демократического транзита, новых коммуникационных технологий и углубляющейся интеграции политических систем в мощные межгосударственные или даже наднациональные объединения.
При этом данные явления и процессы ставят крайне серьезные вопросы, как перед плюралистическими теориями политического участия, так и перед конкретной практикой демократии в современных государствах – прежде всего тех, которые принято считать некими образцами подобного режима. Ни для кого не секрет, что традиционная интерпретация демократического строя даже с позднейшими его доработками и поправками, вносимыми с учетом коммуникационной революции последних десятилетий, во многом уже не в состоянии обеспечить прежний уровень и прежнее качество политического представительства и репрезентации общественных интересов. В такой стране, как Испания, 86% населения не доверяет ни одной политической партии – и подобный факт не является исключением из общего правила, как убедительно показали и глобальное движение Occupy, собравшее в 2011-2012 гг. многочисленные митинги протеста против всего социально-экономического устройства развитых стран мира, и неоднократное появление на политической арене Европы полулегальных сил, демонстрирующих абсолютную изоляцию от установок, обычных для дискурса той или иной страны, - речь в данном случае может идти как о националистах Йорга Хайдера, так и, например, о Пиратской партии Швеции, в свое время получившей два места в Европарламенте.
Перед современной политикой, по сути, вновь встает вопрос о том, какой формат демократического действия и участия является наиболее приемлемым в сложившихся условиях – т.н. «прямая демократия», понимаемая как право всех граждан непосредственно влиять на политические вопросы без участия посреднических государственных структур, основанных на делегировании полномочий, или все-таки демократия представительная, основанная на существовании многочисленных институтов репрезентации? Характер этого вопроса, имеющего первоочередное значение в контексте ответов на актуальные вызовы современности, подразумевает острый характер дискуссий как в академических кругах, разрабатывающих политические теории и концепции, так и среди людей, непосредственно участвующих в политике и видящих в разрешении дихотомии важные менеджериальные и административные последствия.
Необходимо заметить, что прямая демократия как концепт обладает более древними историческими корнями, которые, вместе с тем, как раз и являются одной из основной причиной критики данного формата политического участия со стороны большинства современных мыслителей: все же «мудрость веков» не всегда воспринимается политиками и общественностью как стопроцентно положительная характеристика. Опирающаяся на исторический опыт Древней Греции и швейцарских кантонов времен Позднего Средневековья и раннего Ренессанса, прямая демократия долгое время рассматривалась исследователями в качестве своеобразной «протоформы», прекрасно подходящей для немногочисленных сообществ и совершенно непригодной в обществах принципиально расширяющихся либо гетерогенных. Кроме того, подобный характер прямой демократии подкреплялся тем, что она, при всех недостатках и ограничениях, связанных с повседневным политическим процессом, наилучшим образом представляла те ценности, которые подпитывали и продолжают подпитывать саму идею демократии, а именно права и свободы человека и гражданина, активно участвующего в формировании власти и политической повестки дня: право голоса и инициативы, право равенства перед лицом закона, право на дискуссию и свободу мнений.
В этой части опыт прямой демократии продолжает оказывает самое серьезное влияние на институционализацию современных форм политической активности: в области местного самоуправления, к примеру, перечень методов непосредственного участия довольно-таки широк, в полном соответствии со стандартами, закрепленными общими представлениями о правах и свободах человека и гражданина. В России он включает в себя право на местный референдум, сход, правотворческую инициативу, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление, собрание граждан и частные обращения в органы управления [1]; в принципе, это достаточно широкий перечень, со многими пунктами которого редко сталкиваются даже деятельно участвующие в политике граждане.
Однако само существование представительной демократии представляет собой своеобразный ответ на естественным образом обнаружившуюся критику прямых форм демократического участия. Отталкиваясь от недостатков последних, представительная демократия выдвигает ряд весьма строгих требований к организации демократического строя, если, конечно, потребность в нем носит долгосрочный и устойчивый характер: во-первых, в основе функционирования демократии ставится делегирование полномочий от широких слоев непрофессионального и разделенного в пространстве населения малочисленной группе профессионалов, находящимся в контакте друг с другом, а во-вторых, делегирование осуществляется посредством открытых и честных выборов. Подобная система опосредованного гражданского участия устраняет естественные трудности, связанные со сложностью решаемых проблем и задач, равно как и проблемы демократического управления большими территориями – но тоже не свободна от недостатков, что, собственно, и вызывает к жизни казус, при котором спор прямой и представительной демократии до сих пор остается неразрешенным.
Так, сегодня, по мнению экспертов, идеалы и принципы прямой демократии серьезнейшим образом отразились в «сетевых технологиях», постулирующих значимость горизонтальных связей в политическом пространстве и утверждающих момент образования политической воли в точке соприкосновения обозначившихся интересов и доступных ресурсов. По этой причине концепция политических сетей, все более сближающаяся с инновационными технологиями коммуникации (социальные сети, мобильная телефония), все чаще воспринимается общественностью двояко: условные «скептики» полагают, что она знаменует собой «откатк» к устаревшим практикам, недостатки которых будут описаны ниже, а условные «оптимисты» полагают, напротив, что «сети» в политике лишний раз подтверждают реальность платоновского «анамнезиса» - «припоминания» верных форм в сообразии с естественной природой человека. Майк Фейфл, бывший советник президента США по национальной безопасности, в свое время и вовсе призывал номинировать сервис микроблогов Twitter на Нобелевскую премию мира, сказав, дословно, следующее: «Без твиттера люди Ирана не почувствовали бы себя вполне правомочными и уверенными для того, чтобы встать на защиту свободы и демократии страны». Этот случай как нельзя лучше характеризует восторженное отношение многих людей к создающимся вокруг ним сетям.
Казалось бы, «политические сети» представляют из себя достаточно удачный выход из не слишком приятного положения прямой демократии, чьи недостатки весьма неприятно сказываются на эффективности управления: массовость участия в прямой демократии оборачивается оголтелым популизмом, отсутствие иерархии – отсутствием компетентности и ответственности, а отсутствие институтов, определяющих степень актуальности тех или иных проблем, - превращением политики в процесс, управляемый не столько потребностями, сколько элементарной модой. Многие критики демократической теории – как в прямой, так и в представительной ее форме – распространяют последний аргумент на все режимы, так или иначе связанные с общественным участием, утверждая априорную неспособность «масс» сделать рациональный выбор; подобные воззрения в случае их обоснованности чаще всего апеллируют к «теореме о невозможности» Кеннета Эрроу, который утверждал, что выбор может быть либо рациональным, либо коллективным.
Действительно, «политические сети» выглядят достаточно эффектным ответом на традиционную критику: они формируют новое дискурсивное пространство, достаточно широкое и разветвленное для того, чтобы предоставлять разностороннюю информацию по актуальным вопросам, открывают шлюзы политической коммуникации для новых социальных групп, исключенных из процесса взаимодействия представительных институтов, и, наконец, формируют принципиально транспарентную и открытую среду, связанную с отношениями принципиального равноправия субъектов. Это в полной степени отвечает так называемой «трилемме» демократического участия, которую сформулировал американский политолог Джеймс Фишкин, выдвинувший всего три требования к политической системе, а именно гарантии равенства, участия и дискуссии (political equality, participation and deliberation).
Однако, на практике, подобной интерпретации демократического строя отвечает и обновленная представительная демократия, чьи институты являются доминирующей формой политической организации в современном обществе. В конце 70-х-начале 80-х гг. XX в. в управленческой практике целого ряда развитых стран начало утверждаться, например, направление «нового публичного менеджмента» (new public management, NPM), который предложил вполне эффективные схемы модернизации институционального дизайна демократического государства. Инструментом для этой модернизации стала интеграция управленческих структур с частным сектором, чьи наработки во все времена использовались официальными учреждениями для совершенствования своей кадровой работы и моделей принятия решений. «Новый публичный менеджмент» всего лишь скорректировал подобную схему, изменив вектор взаимодействия государства и бизнеса: если до NPM последний делегировал государству менеджериальные и административные технологии, то с укоренением нового подхода к репрезентации групповых интересов государство стало делегировать бизнесу определенные сферы собственной компетенции. Классической иллюстрацией «нового публичного менеджмента» стала Великобритания времен Маргарет Тэтчер, когда государственная политика предполагала не просто приватизацию национальных активов, но и фактическое установление конкуренции в ряде отраслей между государственными и частными структурами.
Результатом внедрения «нового публичного менеджмента» и смежных с ним концепций и технологий стало действительно обновление классических представлений о представительной демократии. Во-первых, сегодня никто, даже решительные критики этого формата участия, уже не сводит представительство к деятельности парламентских учреждений – функции репрезентации общественных интересов и мнений взяли на себя многие другие структуры, в частности, «открытое правительство» и экспертные организации, создаваемые вокруг органов не только законодательной, но и исполнительной власти. Во-вторых, формы контроля и даже корректировки результатов выборов сегодня существенно расширились: благодаря тем же самым коммуникационным технологиям, что обеспечили рывок в популярности «политических сетей», в той же Великобритании функционирует портал Democracy.Live, позволяющий в очном режиме наблюдать за работой основных представительных, судебных и даже исполнительных структур, что существенно снижает риск потери связи между избирателем и депутатом.
Особенно ярко модернизация представительной демократии прослеживается на примере регулирования лоббизма в развитых странах мира: в то время, как США и некоторые другие страны выбрали путь чрезмерной регламентации деятельности отраслевых и корпоративных лоббистов, страны Западной Европы в большинстве своем используют совершенно другую модель, свидетельствующую о способности представительной демократии отвечать на вызовы времени. В Великобритании, Франции и Германии реализуется приблизительно один сценарий регулирования: отсутствие жестких формальных ограничений для лоббистов и, вместе с тем, детальные предписания для чиновников, вынужденных предоставлять подробнейшую отчетность о своей профессиональной деятельности. Это позволяет контролировать депутатов представительных учреждений, не ограничивая их участие в процессе принятия решений и фактически не сужая сферу их частно-предпринимательских и личных контактов – единственное, что они должны делать в рамках процедур демократического контроля, - это не исключать ни один из элементов своей карьеры из сферы публичного регулирования.
Сами же «политические сети», несмотря на теоретическое преодоление обычных для прямой демократии недостатков, попали в ловушку того самого технологического прогресса, который и обеспечил популярность соответствующим идеям. Сегодня можно утверждать, что в системе новейших коммуникаций парадоксальным образом все в большей степени проявляет себя не индивидуальное сознание субъекта, а массовое сознание, связанное с неспособностью отдельной личности превратить гигантское информационное поле в инструмент политического действия. Прямая демократия в новейшей своей форме, вооруженная технологиями информационного обмена, которые еще никогда не видел мир, оказывается не в состоянии решать политические задачи, потому что на смену иерархии и упорядоченности управленческого пространства приходит соучастие, не подкрепленное ни ответственностью, ни осознанием задачи, стоящей перед субъектом политического действия.
Как ни странно, последнее соображение сегодня адресуется именно институциональному представлению о демократии, предписывающему ей определенные организационные и административные задачи. Утверждается, будто бы рядовой чиновник, вводимый в систему демократических институтов, с одной стороны, теряет связь с электоратом, поскольку на регулярной основе общается не с ним, а с представителями таких же обособленных элементов государства-Левиафана, а с другой, не может найти себе место в разношерстной и дискретной государственной системе. Этому посвящена, например, теория «мусорного ящика» Джеймса Марча и Джона Олсена. Тем не менее, в большей степени подобная ситуация неопределенности связана как раз с участием рядового обывателя в инновационных схемах прямого участия, о которым с таким восторгом рассказывают университетские преподаватели.
Американский социолог Малкольм Гладуэлл указывает, что «ее структура делает сеть необычно гибкой и хорошо адаптированной к ситуациям, связанным с низким уровнем риска», и при этом «сеть не имеет централизованного управления и ясной линии направления, у ее участников возникают реальные проблемы в достижении консенсуса и постановке целей»[2]. Как следствие, участники сетевых взаимодействий в большинстве своем не могут рассуждать рационально и стратегически; более того, в силу ориентации на критику они хронически склонны конфликтовать и ошибаться. На выходе это формирует именно феномен массового сознания, когда участники дискуссии поддаются скорее эмоциям, нежели доводам разума, скорее крайностям, чем умеренным позициям, и скорее модному поветрию, нежели рациональной позиции.
В подобных условиях политический процесс начинает, во-первых, сужаться, ограничивая повестку дня наиболее резонансными вопросами (вне зависимости от того, какой действительной актуальностью они обладают), а во-вторых, испытывать хроническую нехватку ответственных и профессиональных решений, сдвигающих status quo в качественно новое состояние, которому будут сопутствовать новые проблемы и новые вызовы. Демократический строй начинает испытывать дефицит реальной альтернативы – то есть именно того, что, вообще говоря, составляет его основное стратегическое преимущество перед авторитарными и тоталитарными режимами.
Еще Аристотель обвинял демократический строй в том, что он позволяет обществу устроить правление большинства в интересах исключительно этого большинства – что отличает его от более справедливой политии, где большинство правит в интересах всех. В середине двадцатого века похожую концепцию, откровенно критикующую представительные структуры, высказал недавно убитый в результате революционного переворота ливийский лидер Муаммар Каддафи, в своей программной работе «Зеленая книга» предложивший масштабную перезагрузку демократического строя и разворот последнего в сторону именно прямой демократии. «Парламенты стали узаконенным барьером, мешающим народу осуществлять свою власть, отстранившим массы от участия в политике и монополизировавшим их власть», - писал человек, по иронии судьбы установивший на пути собственных «народнических» идей не меньшее число барьеров, чем те, что описывал в основной своей работе; Лидер Революции призывал создавать народные комитеты вместо традиционных структур, а сам в это время дублировал народную власть «революционной», которая фактически устанавливала в Ливии «диктатуру пролетариата» в том смысле, в котором о ней писали теоретики марксизма-ленинизма.
Еще во времена популярности «Зеленой книги» Каддафи отчасти вторили разного рода неомарксистские объединения, и ныне задающие тон в глобальных движениях против глобализации или капиталистической экономики («Occupy»). Их спектр претензий к представительной демократии уже был озвучен: опираясь, как ни парадоксально, на разработки элитистов, в частности, Роберта Михельса, описавшего «железный закон олигархии» (в соответствии с которым любая управленческая деятельность рано или поздно сводится к становлению тиранического меньшинства), сторонники делиберативной и партисипаторной демократии говорят о фактической невозможности институционального ограничения демократического порядка. Лояльные к партисипаторной концепции исследователи и вовсе постулируют всестороннюю демократизацию жизни во всех ее проявлениях – не учитывая того объективного обстоятельства, что некоторые сферы коллективной деятельности попросту не работоспособны в условиях «свободы, равенства, братства», или «равенства, участия и дискуссии», как писал Джеймс Фишкин.
Меж тем представительная демократия – даже в современных условиях, когда государство как таковое сталкивается с целым рядом глобальных вызовов, - обладает еще одним важным параметром, который позволяет говорить о большей ее устойчивости и условной «полезности» для коллективных интересов, нежели любые, даже самые модернистские и современные формы прямой демократии. Речь, конечно, о параметре «оптимальности», отражающем те характеристики, которые недостаточно полно описываются термином «эффективность», чаще всего относящемся либо к соотнесению затрат и результатов, либо к соотношению результатов и запланированных целей. «Оптимальность» - особенно в отношении политической системы и государственного строя – означает способность системы к воспроизводству, т.е. адекватную реакцию на кризисные периоды собственного существования, отсутствие серьезных потрясений в условиях флуктуации и неопределенности и, конечно, стабильность связанных с политикой социальных ролей и поведенческих моделей. Ничем из перечисленного революционные формы прямой демократии похвалиться не могут – они не подходят, как уже отмечалось, для построения тактического рисунка той или иной политики, поскольку не склонны к формированию консенсуса, и уж тем более не в состоянии обеспечить стабильность существующих политических систем, потому что внутри собственных концепций предусматривают масштабный отказ от современных форм иерархии и подчинения.
Несомненно, и представительная демократия вынуждена решать довольно серьезные проблемы, связанные с оптимальностью политической системы в контексте ее репрезентативности, т.е. актуального и оперативного представления общественных интересов, равно как и их агрегирования и артикуляции. Однако же существующие формы представительной демократии подкрепляются историческими традициями, представлениями граждан о политическом процессе, а также фактически всем институциональным каркасом современного государства как такового – и в данных условиях куда более уместно говорить о инкорпорировании определенных методов прямой демократии в политическую повседневность, нежели о нигилистическом разрыве с наследием представительных учреждений. Речь в данном случае идет о развитии технологий электронной демократии, о методах учета мнения меньшинства, отражающегося в гражданских правотворческих инициативах, и, конечно, о совершенствовании частно-государственного партнерства, экспертной и лоббистской деятельности в направлении более и более эффективного представительства. Однако даже последнее никак не может осуществляться в условиях прямой демократии, поскольку она в условиях гетерогенного общества способна играть лишь узко инструментальную роль.