• На главную
• Поиск

• Научно-исследовательские работы для Государственной Думы 
• НИР Будущее демократии и тенденции развития парламентаризма 
• Дискреционные полномочия и баланс ветвей власти: угрозы представительной демократии

НИР Будущее демократии и тенденции развития парламентаризма

• Титульный лист
• Содержание

Дискреционные полномочия и баланс ветвей власти: угрозы представительной демократии

В начале ХХI в. тенденция усиления реальных политических прерогатив исполнительной власти получила свое дальнейшее развитие. Политические кризисы предыдущего столетия, связанные с масштабным применением военной силы (Первая и Вторая мировые войны, локальные конфликта периода «холодной войны» и последующего времени), решением острых социально-экономических и политических проблем (локализация последствий Великой депрессии, национально-освободительные движения и др.), предотвращением угроз стабильности политических режимов поставили в центр внимания вопрос усиления исполнительной власти. Этот процесс привел также к повышению роли главы государства в принятии важнейших политических решений, как в республиканских, так и в монархических системах. Это, на наш взгляд, связано в большей степени с персонализацией и персонификацией власти в ситуации кризиса (концентрация полномочий для реализации конкретных стратегий действий предполагает также и повышение персональной ответственности правителя, легитимирующего общий политический курс). Ключевым пунктом в этом процессе является, по нашему мнению, распространение практики применения так называемых дискреционных полномочий главой государства[1].

Дискреционная власть требует внимательности и осторожности, поскольку в процессе ее осуществления возможны процедурно-процессуальные нарушения, выход за пределы закона, что нередко приводит к отказу от демократических принципов неприкосновенности личности, презумпции невиновности, разделения властей. Дискреционная власть характерна для тоталитарных политических режимов, ее следствием является нарушение законности, прав и свобод человека. Тем не менее больший или меньший объем дискреционных полномочий необходим и в демократическом обществе, так как законодательство не может детально и полно регулировать все общественные отношения, которые отличаются многообразием содержания, форм и методов правового закрепления. Высокий профессионализм, компетентность и правовая культура обладателей дискреционной власти позволяют избежать негативных последствий ее применения[2] . В настоящее время в отечественной политической науке проблема использования дискреционных полномочий главой государства и исполнительной властью, к сожалению, пока в достаточной степени не исследована. В то же время российские специалисты-правоведы этот вопрос уже обозначили в целом ряде публикаций, что заставляет задуматься о возможном ограничении и/или регулировании данных полномочий в каждом конкретном случае [3]. В рамках данной части работы предпринимается попытка предложить объяснение причин частого использования дискреционных полномочий президента и возможных последствий этого процесса для всей системы разделения властей в государстве. В отличие от существующего взгляда на сущность дискреции как широкого явления, присущего современному государственному механизму, в силу имеющихся «умолчаний» закона и проявлений «дискреции» (усмотрения) правоприменителем[4] мы пред­лагаем использовать собственно политологический подход к анализу данного вопроса. То есть необходимо посмотреть на социально-политические условия и реаль­ные обстоятельства подобных проявлений, чтобы понять возможности даль­нейшего закрепления, «конституирования» однажды принятых решений, их упрочения наряду и «поверх» существующего правового регулирования. Последний аспект неизбежно выводит на проблему политической культуры власти, политического сознания и мотивации конкретных действий представителей правящего класса.

Тесная связь полномочий и ответственности главы государства, с одной стороны, и руководства исполнительной власти в реализации дискреционных прерогатив, с другой стороны, особенно характерна для президентских республик (например, США, где сам Президент и руководит своим правительством) и для полупрезидентских систем, где глава государства, имея широкие полномочия, все же непосредственно не возглавляет кабинет министров, а взаимодействует с премьер-министром [5].

Исполнительная власть играет ведущую роль в государственном механизме в силу ее большей мобильности и возможностей оперативной реакции на происходящие политические и социально-экономические изменения. В силу этого полномочия представительной власти, даже оставаясь конституционно прежними, объективно сокращаются из-за усложнения возможностей контроля за действиями администрации. То есть парламенты постепенно лишались возможности принимать решения по вопросам, отнесенным к ведению исполнительной власти. Однако сам процесс усиления исполнительной власти не является линейным. Эволюция взаимоотношений парламента и правительства порождается, очевидно, изменениями в экономических основах государства, развитием экономики от свободной конкуренции к государственному регулированию рыночных отношений. На протяжении всего XX в., по мнению правоведов, можно выделить несколько этапов такой эволюции:первый этап – с начала столетия до Первой мировой войны (формируется принцип ответственности правительства перед парламентом),второй – межвоенное двадцатилетие (оформление института чрезвычайного положения и делегированного законодательства),третий – после Второй мировой войны (закрепление в конституциях норм ответственности правительства) [6]. Кроме того, на наш взгляд, можно выделить еще два этапа этого процесса.

Четвертый этап, который начинается с конца 60–70-х гг. XX в. В это время, наряду с продолжающимся усилением исполнительной власти, развиваются старые и возникают новые, более детализированные формы ответственности правительства. Такая регламентация содержится уже не только в виде конституционных норм или поправок, но и в развитии вненормативных чисто политических формах — «обычаях», традициях, соглашениях. Появляется масса различных форм взаимодействия властей: согласительные процедуры, специальные комиссии по расследованию каких-либо дел, совместные совещания и т.д. В этот период те или иные дискреционные полномочия главы государства, возникающие в конкретной политической ситуации, становятся предметом активного обсуждения в законодательных органах власти и в судах. Нередко это приводит к серьезным подвижкам в балансе между ветвями государственной власти в целом. Например, в 70-е годы XX века в США был очень популярен тезис о наступившей эре «имперского президентства».

Однако, как показали события конца ХХ – начала XXI в., отношение к усилению президентской власти в США вновь изменилось. Термин «имперское президентство» стали применять уже к периоду правления Р. Рейгана и Дж. Бу­ша-младшего. Причины этого мы рассмотрим отдельно. Стоит отметить конкретные параметры такого перекоса, которые маркируют «имперское президентство». Во-первых, это увеличение количества сотрудников администрации, которые назначаются без согласования лично президентом и подчиняются только ему. Во-вторых, это распространение практики появления целого ряда консультативных органов при главе государства, которые получают большое влияние. В качестве примеров обычно приводят Совет национальной безопасности (The Nati­onal Security Council ) и Службу управления и бюджета (TheOffice of Mana­gement and Budget) [7]. В-третьих, для Сената работа персонала администрации практически неподконтрольна, что дает очень широкие возможности по использованию самых разных прерогатив и полномочий, включая оперативные ресурсы спецслужб и сомнительные/незаконные финансовые операции (характерные примеры – младшие сотрудники администрации Р. Никсона, использовавшие незаконные методы сбора информации, а также деятельность полковника Оливера Норта по упрощению про­цедур финансирования «контрас» в Никарагуа, несмотря на явное нарушение запрета Конгресса Соединенных Штатов[8]). Для обозначения такого уровня деятельности и персон ее осуществляющих используется специальный термин « королевский двор» (идущий от романа Р.П. Уоррена «Вся королевская рать»), имею­щий уже достаточно прочную «прописку» как в политическом дискурсе, так и в художественной литературе[9].

Очередная веха на пути «уравновешивания» ветвей власти в США была обозначена подведением итогов правления Дж. Буша-младшего [10]. На основании тщательной работы в Комитете по судебной системе во главе с председателем Джоном Коньерсом-младшим был представлен 486-страничный доклад, подробно анализировавший предполагаемые нарушения и эксцессы администрации Буша, где были также рекомендованы меры по их устранению[11]. Очевидно, что эволюция «имперского президентства» связана как с личностными субъективными факторами (склонностью того или иного президента к манипулированию, стилем лидерства, способами восприятия информации и работы с ней и др.), так и с институциональными условиями, которые предопределяют реальные полномочия и политический вес президента. В целом тренд на «имперское президентство» обычно сопровождается снижением доверия общественности, утратой уважения федеральной власти, ослаблением финансового контроля за реализацией бюджетных программ, ростом влияния корпоративных лоббистов и сокращением возможностей регулирования частного сектора.

Подобные американскому, кризисы исполнительной власти были присущи и французской политической системе. Опыт Франции для нас особенно интересен, ибо РФ имеет также смешанную форму правления — президентско-парла­ментскую[12]. Конституция Франции 1958 г. предполагает довольно сложную сис­тему взаимоотношений в случае «раздельного правления» (когда большинство в парламенте оппозиционно президенту и делает весьма независимым от него премьер-министра). Кроме того, Президент Франции обладает гораздо большими полномочиями по сравнению с американским (например, может распустить нижнюю палату, инициировать референдум и т.д.). Но мы можем наблюдать, как в течение последних сорока лет многие попытки исполнительной власти «перетянуть одеяло на себя» находили действенный противовес. Так, в 1969 г. попытка генерала Ш. де Голля разрешить конфронтацию с Сенатом (и его председателем Кув де Мюрвиллем) референдумом обернулась его собственным поражением — избиратели отвергли президентский вариант реформы Сената, превращавшей его в, по существу, консультативный орган, что повлекло отставку главы государства. Кроме того, опыт мирного «институционального существования» оппозиционно настроенных президента и правительства весьма ценен и поучителен. Особую роль в это время (например, в 1986 г., когда президентом был социалист Ф. Мит­теран, а большинство в парламенте имели правые, их представитель возглавил правительство) играет налаживание отношений сотрудничества путем определенного «разведения» сфер деятельности. Это уже, как правило, не передел конституционно-закрепленных норм, полномочий того или иного института, а конкретная политическая практика. Оставаясь в пределах конституции, президент сосредоточивает свое внимание на вопросах обороны и внешней политики, сохраняя при этом роль «арбитра» нации, правительство же концентрируется на вопросах внутренней политики. В ситуациях, когда президент и премьер-министр опираются на большинство в парламенте, крен в сторону исполнительной власти весьма очевиден. Но и здесь вступают механизмы саморегуляции системы разделения властей. Активизируется деятельность парламентских представительств от оппозиционных партий, которые ставят своей целью контроль над действиями правительства[13]. Кроме того, весьма эффективным механизмом разрешения конфликтов законодательной и исполнительной властей выступает функционирование Конституционного Совета (органа внешне схожего по своему положению в государственной системе с Конституционным Судом РФ), который определяет и регулирует сферы компетенции властей по конкретным политическим вопросам (принимая решения в случаях вторжения парламента в сферу исполнительной власти)[14].

Пятый этап развития дискреционных полномочий и очередного импульса к изменениям в системе разделения властей в этой связи связан с так называемой «антитеррористической политикой» США и их союзников по коалиции в Афганистане и затем в Ираке. Начало этого этапа можно обозначить довольно точно с реакции на события 11 сентября 2001 года[15]. Как известно, после террористической атаки Президент США Дж. Буш-младший предпринял целый ряд шагов, существенно изменивших не только ход мировой политики, активизировав целый ряд локальных конфликтов-войн, но и переформатировал систему государственного управления.

Сразу же после нападения администрация США объявила о начале «войны с терроризмом». Главной целью этой войны объявлялась поимка «террориста №1» — У. бин Ладена. Делались также заявления некоторых официальных лиц о причастности к терактам С. Хуссейна, что, будучи в дальнейшем неподтвержденным, все же сыграло свою роль в формировании соответствующего общественного мнения и подготовке вторжения в Ирак в 2003 г. После атаки 9—11 впервые в истории Североатлантического альянса была задействована ст. 5 Вашингтонского договора о вооруженном нападении на одну из стран – члена блока НАТО [16].

Шесть недель спустя 9–11 Конгрессом был принят внесенный Президентом США Дж. Бушем-младшим так называемый «Патриотический акт» (полное наименование данного закона – «Акт 2001 года, сплачивающий и укрепляющий Америку обеспечением надлежащими орудиями, требуемыми для пресе­чения терроризма и воспрепятствования ему»[17]). Главным идеологом и разра­ботчиком этот закона был Генеральный прокурор Дж. Эшкрофт (возглавлявший по должности также и министерство юстиции). На основании «Патриотического акта» полномочия исполнительной власти были существенно расширены в тех чувствительных для общества сферах, которые непосредственно касаются прав и свобод граждан. Не случайно объектом острой критики Американского Союза в защиту гражданских свобод (АЗГС) стали такие положения закона, которые давали возможность спецслужбам серьезно нарушать privacy американских граждан. Например, АЗГС утверждает, что «ордера на использование определителей телефонных номеров сообщающихся абонентов в любом месте Соединенных Штатов, аналогичны “бланкетному” ордеру (то есть такому, который не отвечает конституционному требованию о том, что ордер должен содержать “подробное описание места, подлежащего обыску, лиц или предметов, подлежащих аресту”), поскольку ордер, действующий на всей территории США, по определению не может содержать описание “места, подлежащего обыску”. Судья издает ордер, а сотрудники правоохранительного ведомства сами вносят сведения о месте, где ордер будет исполняться. Это еще больше маргинализирует роль судьи. Правоохранительные ведомства получают эквивалент бланкетного ордера» [18]. Кроме того, естественную критику вызвала и новая норма закона, установившая возможность проведения осмотров и обысков без уведомления владельца помещения, то есть негласно.

Одним из конкретных шагов правительства США по изменению системы государственного управления стало введение в 2003 г. новой структуры в исполнительной власти, подчиненной напрямую Президенту – Министерства национальной безопасности (Department of Homeland Security), деятельность которого направлена на координацию усилий различных правоохранительных структур в сфере национальной безопасности и борьбы с терроризмом. Бюджет данной организации более 50 млрд долл. и количество сотрудников более 220 тыс. чел. (данные приведены на 2009 г.) в большой степени отражают значимость усилий администрации по выстраиванию целостной системы исполнительных органов, ведающих вопросами «внутренней безопасности» [19].

Весьма показательны в этом отношении и действия российской власти в ситуации критической угрозы терроризма. После захвата школы в г. Беслан в сентябре 2004 г. Президент РФ В.В. Путин выступил с инициативами об изменении некоторых структур власти. Стоит отметить, что это коснулось не только собственно правительства и исполнительной власти в целом, но и всей системы государственной власти. Так, по инициативе главы государства в РФ была существенно изменена избирательная система – изменения в законодательстве о выборах фактически отменили использование мажоритарной системы при формировании депутатского корпуса Государственной Думы РФ, был осуществлен пере­ход к пропорциональной системе. Помимо этого были реализованы такие изме­нения, которые (будучи утверждены в разное время, но в целом после 2004 г.) сформировали совершенно новую «управляемую» ситуацию на выборах в нижнюю палату парламента: замена пятипроцентного барьера для прохождения партий в парламент на семипроцентный; запрет на участие в выборах блоков и коалиций; отмена минимума активности избирателей, необходимого для признания выборов состоявшимися; отмена графы «против всех кандидатов» в избирательных бюллетенях; запрет перехода избранных депутатов во время работы парламента из одной фрак­ции в другую. Все это в целом дало повод некоторым авторам для критики поли­тического режима В.В. Путина как «режима персональной власти», «электо­рального авторитаризма» или «патронального президентства» [20].

Централизаторский импульс был придан процессу завершения выстраивания так называемой «вертикали власти», начавшемуся еще в 2000 г. введением института полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации. Президент предложил, а парламент впоследствии поддержал его идеи об отмене прямых губернаторских выборов. Согласно новым нормам губернатор должен избираться не населением региона, а законодательным собранием (причем только после весьма непубличной процедуры согласования кандидатуры, представленной самим президентом). Необходимость таких изменений В.В. Пу­тин мотивировал соображениями безопасности — террористическая угроза делает необходимой концентрацию власти и создание «единой административной сис­темы, работающей как один организм» [21].

Президент РФ инициировал создание новой институции – Общественной палаты РФ. Она, по его мнению, была призвана стать площадкой для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы. Кроме того, такая палата по замыслу должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений, и прежде всего законопроектов, которые касаются пер­спектив развития всей страны, имеющих общенациональное значение. Парла­ментом РФ данная инициатива главы государства была поддержана и реали­зована путем принятия Федерального закона от 4 апреля 2005 г. «Об Общест­венной палате Российской Федерации»[22]. После выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва в 2007 г. по новым избирательным правилам в парламенте оказались лишь 4 общенациональных политических партии. Таким образом, создание Общественной палаты (ОП) можно рассматривать отчасти как некую компен­сацию за сокращение политического спектра в парламенте (вопрос о том, функциональна или символична эта компенсация, является открытым). Реализация данной институциональной стратегии власти внешне выглядит как распределение уровней представительства интересов общества – для крупных политических партий страны – избираемая по пропорциональной системе Госдума, а для непартийных общественных структур – ОП [23].

Среди собственно антитеррористических мер, предложенных Президентом РФ и затем реализованных в конкретных правовых нормах, стоит выделить формирование новой правовой и организационной базы для борьбы с терроризмом. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» и Указом Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию терроризму» 10 марта 2006 г. был создан Национальный антитеррористический комитет. Для организации планирования применения сил и средств федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по борьбе с терроризмом, а также для управления контртеррористическими операциями в составе Комитета образован Федеральный оперативный штаб. В субъектах Российской Федерации созданы собственные оперативные штабы (их возглавляют руководители территориальных органов безопасности), а в регионах – антитерро­ристические комиссии (руководство поручено главам региональных органов ис­пол­ни­тельной власти). Объединив представителей 17 государственных структур, министерств и ведомств, в их числе ФСБ, ФСО, МВД, МЧС, Минздравсоцразвития, Минтранс России, Национальный антитеррористический комитет стал коллективным инструментом противодействия терроризму[24].

Таким образом, можно провести определенные аналогии в реакции государственной власти в США и РФ на повышение угрозы терроризма – организационные решения, расширяющие полномочия исполнительной власти в сфере предупреждения террористической активности, локализации возможных последствий терактов, совершенствования системы постоянного контроля такой активности на всей территории государства с широким привлечением ресурсов субъектов федеративного государства и координацией этих усилий на самом высоком уровне. С этой точки зрения логика действий власти вполне понятна и, может быть, даже стандартна, поскольку является живой реакцией на серьезные вызовы. Однако очевидное проявление дискреционных полномочий главой государства, встреченное позитивно обществом, осознающим необходимость подобных решений в сфере нацио­нальной безопасности, может быть распространено де-факто и на деятельность вновь сформированных антитеррористических структур, которые, руководствуясь своей главной целью, могут выходить из под контроля представительных органов власти и даже суда. Об этом свидетельствует и опыт новейшей истории США, когда находившаяся у власти администрация проводила в жизнь такие законодательные и правоприменительные меры, которые угрожали ценностям конституционализма, запечатленным в Билле о правах (который является органической частью Конституции США). Например, как полагает известный российский правовед В.А. Власихин, «наиболее отвратительными с точки зрения идей и идеалов либерального конституционализма был период маккартистской “охоты за ведьмами” конца 1940 — начала 1950-х гг.», а также период президентства Р.Никсона, когда возможности уголовной юстиции также использовались в интересах текущей политики в сомнительно конституционных параметрах [25].

Важным моментом в повышении значимости применения дискреционных полномочий в современных демократических государствах Запада является то обстоятельство, что они возникают и используются не только «благодаря» кризисам, связанным с террористической угрозой. Есть несколько других важных осно­ваний для такого рода решений глав государств и правительств. На некоторых из них обратила внимание социолог, профессор Колумбийского университета Сасския Санстейн. Так, по ее мнению, «усиление исполнительной власти часто объясняют непредвиденными обстоятельствами: реакцией на угрозы нацио­нальной безопасности или злоупотреблениями отдельных лидеров. Но есть и более глубинный процесс, который начался в 1980-е гг. с введением неоли­беральных программ и вне зависимости от политического разделения на левых и правых. Это было частью структурного развития либерального государства. Такие структурные условия представляют собой еще более серьез­ную угрозу для будущего демократии»[26]. Среди причин возвышения испол­нительной власти ею названы следующие:

1) определенные государственные агентства получают благодаря корпоративно-экономической глобализации больше власти (например, в случае США это казначейство, федеральный резерв, офис торгового представителя и другие службы);

2) процессы, связанные с интеграцией национальных экономик в мировую корпоративную экономику, — дерегуляция и приватизация, с одной стороны, ли­шали законодательные инстанции их наблюдательных полномочий, а с другой — усиливали исполнительную ветвь (это происходило за счет учреждения специальных комиссий по финансам, телекоммуникациям, торговой политике и другим ключевым составляющим новой экономики). Иными словами, наблюдательные функции, утраченные Конгрессом, перешли к специальным комиссиям, в которых в основном работали люди из соответствующих промышленных отраслей в частном секторе. Все это вместе представляет собой комплекс теневых операций, находящихся в ведении исполнительной власти[27];

3) межправительственные связи, сосредоточенные в основном вокруг исполнительной власти, вышли далеко за пределы сфер глобальной безопасности и преступности (государство участвовало в создании мировой экономической системы, и это породило ряд новых типов трансграничного взаимодействия, осуществляемого специальными правительственными агентствами);

4) крупнейшие регулирующие органы (прежде всего МВФ и ВТО, а также менее масштабные институты) ведут переговоры только с исполнительной властью;

5) важнейшей частью процесса дерегуляции, который характеризовал экономику после 1980-х гг., была приватизация функций, которые прежде были государственными (содержание тюрем и функции общественного благосостояния осуществляются частными компаниями; сейчас к этому добавился частный набор на контрактную военную службу, охватывающий даже театр военных действий в Ираке. В результате наблюдательные полномочия Конгресса США сократились, а роль исполнительной ветви, соответственно, возросла благодаря специальным комиссиям);

6) исполнительная власть в ряде сфер ориентировалась на глобальную корпоративную логику (показателен случай с корпорацией Dubai Ports World, которая благодаря своей экспансии получила бы контроль над несколькими крупнейшими портами США, если бы в 2005–2006 гг. ей удалось осуществить запла­нированное приобретение).

Все это в целом свидетельствует о кризисе внутри системы власти, дисбалансах механизмов «сдержек и противовесов». Кроме того, по мнению С. Сан­стейн, является проявлением новой «фазы структурного развития внутри либерального государства», причиной которой стала «реализация принципов глобаль­ной корпоративной экономики». Финансовый кризис 2007–2010 гг. дискре­дитировал эту неолиберальную модель развития, но она все еще оказывает свое влияние на внутренние дела государств. По-видимому, стоит ставить вопрос о природе и возможных масштабах этой проблемы в широком социально-полити­ческом и социально-экономическом контексте.

Поскольку Россия на данный момент все еще придерживается этой либеральной доктрины в экономической политике, декларируя приверженность курсу на вступление в ВТО, реализуя ту же финансовую стратегию борьбы с кризисом, что и западные государства, вопрос о сохранении такого стиля принятия решений, при котором дискреционные полномочия широко используются, остается открытым. Сложность именно российской ситуации с изменением баланса ветвей власти состоит, прежде всего, в наличии своеобразного опыта взаимодействия ветвей власти, острых политических конфликтах, которые сопровождают процесс урегулирования политических противоречий, слабом гражданском контроле за действиями власти любого уровня. Для большинства западных демократических стран сама тенденция усиления исполнительной власти, использования дискреционных полномочий главами государств не может одновременно означать параллельный «упадок» институтов законодательной власти. На самом деле это более сложный процесс, чем может показаться на первый взгляд. Кроме этого остается также значительным влияние судебной власти (часто именуемой «неполитической»

), которая в целом ряде случаев может выступить сдерживающим фактором по отношению и к расширяющимся прерогативам исполнительной власти и в определенной мере стабилизировать положение представительной ветви власти. В конечном счете, судебное решение на самом высоком уровне может либо закрепить сложившееся положение с использованием дискреционных полномочий, либо, наоборот, поставить надежный запрет на этом пути.