Информационно-аналитические материалы Государственной Думы

• На главную
• Поиск

• Научно-исследовательские работы для Государственной Думы 
• НИР Систематизация и модернизация законодательной базы Российской Федерации в 1994-2014 гг. Уроки и приоритетные направления дальнейшего развития 
• Раздел 8. Необходимость ревизии действующих нормативных правовых актов

НИР Систематизация и модернизация законодательной базы Российской Федерации в 1994-2014 гг. Уроки и приоритетные направления дальнейшего развития

• Титульный лист
• Содержание

Раздел 8. Необходимость ревизии действующих нормативных правовых актов

Систематизация российского законодательства невозможна без его пересмотра и приведения в актуальное (контрольное) состояние, что предполагает освобождение законодательства от актов или частей, утративших силу либо подлежащих отмене по другим основаниям; внесение в отдельные нормативные правовые акты различного рода изменений и дополнений, вытекающих из позднейшего законодательства; устранение имеющихся в законодательстве противоречий, неточностей, искажений. Такого рода деятельность именуется ревизией действующего законодательства. Проведение инвентаризации нормативного правового массива позволяет «очистить» его от устаревших, недействующих актов, изменить и внести необходимые изменения и дополнения в акты, которые частично утратили силу и таким образом «оживить», усилить регулятивные возможности правовой системы в целом.

Механизм модернизации общества подразумевает как внедрение юридических инноваций, так и устранение возникающих в связи с их введением в действие противоречий. Вполне очевидно, что помимо обеспечения поступательной преемственности в правовом регулировании, благодаря плановой правотворческой работе, исключающей резкие, неожиданные «скачки», порой требуется полная замена одних регуляторов другими либо приведение действующих правовых установлений в согласованную систему. Подобные вмешательства предопределены сущностью механизма правового регулирования, который с течением времени, как и любой иной механизм (экономический, технический), с постепенно приближающейся неизбежностью «вырабатывает» свой ресурс, начинает ощутимо терять «контакт» с социальной действительностью. При этом его отдельные компоненты становятся полностью непригодными, в связи с чем необходима их замена новыми либо более современными, что в конечном итоге предупреждает риск остановки всего механизма^[1].

Потребность в ревизии действующего российского законодательства обусловлена несколькими причинами. Динамичное развитие российского законодательства, связанное с изменениями в характере регулирования целого ряда сфер общественной жизни, привело к появлению большого количества норм, вступивших в противоречие с ныне действующим законодательством. Конкуренция между устаревшими и вновь принятыми актами, затрудняющая правоприменительную практику, свидетельствует о необходимости инвентаризации законодательства.

Коренное изменение политического, экономического и правового развития России в начале 90-х гг. XX века и принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. актуализировали потребность в ревизии нормативных правовых актов СССР и РСФСР, многие из них продолжают действовать по настоящее время. Следовательно, целесообразно продолжение работы по их инкорпорации в действующее российское законодательство.

Правовая система России как федеративного государства является сложной, что обусловливает необходимость гармонизации федерального и регионального законодательства в процессе их инвентаризации. Упорядочение регионального законодательства путем освобождения его от актов и частей формально не отмененных, но фактически утративших силу, а также путем устранения противоречий в законодательстве, в немалой степени зависит от того, что сделано в этом отношении федеральным центром и, особенно, по законодательству в области совместного ведения Федерации и субъектов. Поэтому представляется целесообразным, чтобы расчистка собственной нормативной правовой базы начиналась субъектами Федерации с актов, которыми урегулированы вопросы, находящиеся в их исключительном ведении. В последующей деятельности необходимым ориентиром для них должно служить упорядочение федерального законодательства. Крайне важно продолжение работы по ревизии всех правовых актов, принятых и продолжающих формально действовать в Федерации и соответственно в ее субъектах, начиная с момента их образования.

За период с 1994 по 2014 гг. в России проводилась работа по освобождению законодательства от актов или частей, утративших силу либо подлежащих отмене в связи с изменившейся социально-экономической обстановкой. Одним из оснований к осуществлению такой деятельности стало решение о подготовке федерального Свода законов. Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» (утратил силу в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2005 г. № 736 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации»^[2]) был определен круг нормативных актов, подлежащих инвентаризации, к числу которых были отнесены: законы, нормативные указы Президента, нормативные постановления Правительства, иные нормативные акты, включая акты Союза ССР и акты РСФСР, продолжающие действовать на территории Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. № 94 также было утверждено также Положение о Временной комиссии по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации (утратило силу на основании Указа Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г. № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации»). Позднее были приняты два распоряжения Президента Российской Федерации, в которых даны конкретные поручения федеральным органам исполнительной власти по подготовке Свода законов Российской Федерации (распоряжение Президента Российской Федерации от 25 декабря 1995 г. № 555-рп «О мерах по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации»^[3], а также распоряжение Президента Российской Федерации от 23 июня 1995 г. № 292-рп «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» ^[4]).

Деятельность по подготовке единого Свода законов России не завершена, между тем за двадцатилетний период с 1994 г. юридической доктриной и практикой был выработан ряд правил по «освобождению» законодательства от фактически недействующих нормативных правовых предписаний.

Прежде чем анализировать «очистку» действующего законодательства от недействующих нормативных правовых актов, необходимо исследовать вопрос о прекращении действия закона в целом. Прекращение действия нормативного правового акта является результатом познания и последующего признания того, что цель правового регулирования полностью достигнута либо в ходе действия данного акта происходит «неисправимое» отклонение (позитивное либо негативное) направленности развития правоотношений от изначально поставленной цели. В связи с этим требуется завершить действие такого нормативного правового акта, чтобы предотвратить неоправданную конкуренцию источников права, исключить неопределенность выбора адресатами необходимого юридического регулятора, рационально и точно использовать ресурсы обеспечения.

Основанием прекращения действия нормативных правовых актов является совокупность фактических и (или) сугубо юридических факторов, параметров и свойств, наличие которых объективно детерминирует данный процесс. В наиболее общем виде главным основанием прекращения действия нормативного правового акта является такое снижение его регулятивного качества, которое не позволяет либо препятствует его реализации.

Формально-юридическое прекращение действия нормативного правового акта означает издание соответствующего нормативного правового акта, которым признается утрата юридической силы конкретным нормативным правовым актом либо таковой объявляется недействующим ^[5].

Признание утраты законодательным актом его юридической силы либо объявление его недействующим являются одним из способов прекращения действия нормативного правового акта. Кроме того, нормативный правовой акт прекращает свое действие после: истечения срока, на который он был принят; принятия нового акта, которому противоречит ранее действовавший акт; вступления в силу международного договора, которому противоречат акты внутригосударственного значения или их части; признания акта неконституционным; приостановления действия акта правомочным органом ^[6].

«Освобождение» российского законодательства от «устаревшего» правового массива после принятия Конституции России 1993 г. происходило, в том числе, за счет признания нормативных правовых актов утратившими силу. Исходя из положений юридической доктрины и практики, оформление предложений о признании актов утратившими силу происходит посредством составления соответствующих проектов перечней о признании актов таковыми. Данный способ позволяет максимально полно и в короткие сроки осуществить расчистку законодательства от устаревших правовых норм, что немаловажно в ситуации, когда наличие таких норм достаточно велико^[7].

Формирование перечней о признании актов утратившими силу должно происходить с учетом следующих принципиальных положений.

Необходимо руководствоваться принципом «поименного» признания каждого акта yтратившим силу, практическое применение которого позволяет исключить любые сомнения относительно того, признан ли определенный акт утратившим силу или нет. Дело в том, что расчистка законодательства не может быть осущест­влена одновременно по всему массиву устаревших правовых актов и потому на определенном этапе работы возникает необходимость отграниче­ния актов, отмененных в установленном порядке, от актов, еще продолжающих действовать, т.е. сохранивших свои регулятивные свойства. Следуя требованиям реализации названного принципа, в подготавливаемых проектах перечней актов, подлежащих признанию утратившими силу, надлежит указывать вид и наименование каждого такого акта; орган, его издавший; дату издания, номер акта; источник его официального опубликования; иные цифровые и буквенные обозначения. Приведение подробных данных в отношении каждого включаемого в перечень нормативного предписания снижает вероятность того, что один и тот же акт (или его часть) будет неоднократно рассмотрен на предмет признания его утратившим силу.

При составлении проектов перечней следует исходить из необходимости полного освобождения законодательства от устаревших правовых норм. Это означает, что в перечень должны включаться все подлежащие отмене акты, без каких бы то ни было ограничений пределов перечня. Аналогичен подход к актам, утратившим юридическое значение лишь в части. Здесь перечнем предусматривается отмена всех без исключения устаревших частей акта.

Кроме того, признается целесообразным наряду с актом, подлежащим отмене, в перечне также указывать все акты, изменявшие его редакцию, в том числе и промежуточные. Несмотря на то, что юридически всякая новая редакция акта поглощает действие предыдущей редакции, невключение в перечень промежуточной редакций может создать определенную путаницу. С учетом тех же обстоятельств решается вопрос о включении в перечень актов, распространяющих действие на другие акты. Иными словами, если отменяется какой-либо акт, то вместе ним должны быть отменены и все акты о его распространении. При частичной отмене акта, акты, распространявшие его действие, отменяются в соответствующей части. Совершенно очевидно, что практическое применение акта, распространившего действие другого акта, возможно лишь до того момента, пока последний не прекратил свое существование.

В качестве необходимого условия предусматривается внесение в перечень положения об отмене акта целиком в случае, если он был ранее отменен в какой-то части, а затем встал вопрос об отмене его по остальному содержанию. Казалось бы, повторная отмена акта в той части, в которой он уже отменен, является излишней. Между тем, несоблюдение условия о включении в данном случае акта в перечень полностью может создать ошибочное впечатление у правоприменителя, что акт продолжает действовать в определенной части, если, например, в свое время им не была зафиксирована произведенная отмена этой части акта.

В процессе подготовки проектов перечней не исключена вероятность возникновения споров по тому или иному вопросу. В их разрешении, по-видимому, должны принять участие представители органа, готовящего перечень, представители других заинтересованных органов и организаций, а также ученые, специалисты соответствующих отраслей права. По результатам разрешения всех спорных вопросов в перечень надлежит внести необходимые коррективы и только после этого он может быть направлен на согласование и последующее утверждение.

С точки зрения теории возможен иной путь освобождения от фактически утративших силу, но формально не отмененных актов, – это признание всех актов, принятых в определенный период времени, утратившими силу суммарно, без поименного перечисления. Им можно воспользоваться, если акты изданы сравнительно давно (например, с 1917 г. и до 1953 г.). Такая практика освободила бы от весьма трудоемкой работы по обоснованию причин признания утратившими силу каждого нормативного акта, подготовке и оформлению соответствующих перечней. Однако очевидно, что и в этом случае необходим тщательный анализ каждого формально не отмененного акта.

В целях ревизии действующего законодательства и, как следствие, совершенствования правовой системы Российской Федерации было принято распоряжение Президента Российской Федерации от 18 марта 2011 г. № 158-рп «Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации» ^[8].

В соответствии с названным распоряжением в целях совершенствования правовой системы Российской Федерации, Министру юстиции Российской Федерации было поручено: а) осуществлять координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации; б) утверждать ежегодно подготовленный на основе предложений федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации план мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации; в) представлять ежегодно Президенту Российской Федерации доклад о результатах работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации.

К обязанностям федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации было отнесено: а) принимать в пределах своих полномочий меры по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации; б) представлять ежегодно в Минюст России по его запросу предложения: к плану мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации; к докладу Президенту Российской Федерации о результатах работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации.

Во исполнение распоряжения Президента Российской Федерации от 18 марта 2011 г. № 158-рп ежегодно утверждается план действий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации:

– приказ Минюста РФ от 13 октября 2011 г. № 357 «Об утверждении Плана мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации на 2011 год» ^[9],

– приказ Минюста России от 29 февраля 2012 г. № 24 «Об утверждении Перечня правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений, подлежащих инкорпорации в законодательство Российской Федерации и (или) признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации в 2012 году, и Плана мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации на 2012 год»^[10],

– приказ Минюста России от 6 марта 2013 г. № 28 «Об утверждении Плана мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации на 2013 год и Перечня правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений, подлежащих инкорпорации в законодательство Российской Федерации в 2013 году» ^[11],

– приказ Минюста России от 20 марта 2014 г. № 33 «Об утверждении Плана мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации на 2014 год и Перечня правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений, подлежащих инкорпорации в законодательство Российской Федерации в 2014 году» ^[12].

К плану мероприятий по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации на 2014 год отнесены следующие:

1) разработка и сопровождение проектов правовых актов Российской Федерации, направленных на инкорпорацию правовых актов СССР и РСФСР в законодательство Российской Федерации и (или) признание недействующими на территории Российской Федерации (в том числе в соответствии с Перечнем правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений, подлежащих инкорпорации в законодательство Российской Федерации и (или) признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации в 2014 году;

2) продолжение отбора и проведения правовой экспертизы правовых актов СССР и РСФСР, принятых в период с 1971 года по 1980 год включительно, на предмет необходимости их инкорпорации в законодательство Российской Федерации и (или) признания недействующими на территории Российской Федерации;

3) рассмотрение правовых актов СССР и РСФСР на предмет их инкорпорации в законодательство Российской Федерации по предложениям, поступившим от органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Министерство юстиции Российской Федерации;

4) формирование перечня правовых актов СССР и РСФСР в целях их инкорпорации в законодательство Российской Федерации и (или) признания недействующими на территории Российской Федерации в 2014 году;

5) организация работы по проведению ревизии правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и принятие в пределах своих полномочий мер по их инкорпорации в законодательство и (или) по признанию недействующими на территории Российской Федерации;

6) принятие мер по приведению нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с законодательством Российской Федерации в связи с инкорпорацией правовых актов СССР и РСФСР в законодательство Российской Федерации и (или) признанием недействующими на территории Российской Федерации;

7) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию недействующими на территории Российской Федерации;

8) подготовка и направление в Министерство юстиции Российской Федерации предложений к докладу Президента Российской Федерации о результатах работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию недействующими на территории Российской Федерации с приложением результатов работы по инкорпорации за 2014 год;

9) подготовка проекта доклада Президенту Российской Федерации о результатах работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР в законодательство Российской Федерации и (или) по признанию недействующими на территории Российской Федерации за 2013 год.

Приказом Минюста России от 20 марта 2014 г. № 33 утверждены перечни правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений, подлежащих инкорпорации в законодательство Российской Федерации в 2014 году.

Нельзя оставить без критического замечания перечни актов СССР и РСФСР, подлежащих инкорпорации в российское законодательство, подготавливаемые на современном этапе. Перечисленные в них законодательные акты лишены какой-либо системы. Представляется целесообразным формирование данных перечней с учетом хронологического либо отраслевого подхода. Тогда работа по ревизии действующего законодательства приобретет более последовательный и планомерный характер.

Одним из направлений совершенствования деятельности по ревизии действующего российского законодательства является соблюдение юридико-технических правил при подготовке законопроектов о признании нормативных правовых актов недействующими либо утратившими юридическую силу. В процессе проведения экспертной деятельности ИЗиСП изучал подобные законопроекты, и на основании обобщения результатов, могут быть отмечены типичные недостатки таких законопроектов:

– отнесение разработчиками проекта федерального закона «О признании недействующими на территории Российской Федерации закона СССР, указов Президиума Верховного Совета СССР, Указа Президиума Верховного Совета РСФСР, постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета СССР и отдельных положений законодательных актов СССР» данных документов к категории недействующих лишь на том основании, что те или иные вопросы, являющиеся объектом их правового воздействия, урегулированы новым российским законодательством. Однако в данном случае необходим более тщательный анализ причин утраты каждого из перечисленных в проекте актов своего юридического значения;

– заголовки законопроектов о признании нормативных правовых актов недействующими не всегда отражают предмет регулирования, не определяют сферу его действия, и таким образом, не служат основным средством правильного выбора необходимого нормативного материал. Так, например, в законопроекте речь идет о регулировании отношений в области недропользования, однако название законопроекта сформулировано в общем виде: «О признании недействующими на территории Российской Федерации закона СССР, указов Президиума Верховного Совета СССР, Указа Президиума Верховного Совета РСФСР, постановления Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета СССР и отдельных положений законодательных актов СССР»;

– из представленных на заключение в ИЗиСП законопроектов не всегда ясен критерий разграничения нормативных правовых актов на утратившие силу и недействующие в ситуации, когда основанием для прекращения действия актов и в том, и в другом случае послужило издание нового акта, устанавливающего иные правила правового регулирования. В связи с этим, чрезвычайно важной является проблема определения фактического действия (бездействия) нормативного правового акта. Под этим углом зрения должен быть особенно тщательно проанализирован каждый акт, предлагаемый к признанию официально недействующим, установлена утрата им своего юридического значения полностью. Именно на такой подход ориентирует Конституция РФ, пункт 2 раздела II которой гласит: «Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации». Поэтому одной ссылки на то, что круг вопросов, входящих в сферу регулирования актов, подлежащих признанию недействующими, регулируется в настоящее время новым законодательством, представляется недостаточно;

– предлагаемые законопроектом к признанию недействующими акты уже являются недействующими и не нуждаются в дополнительном признании их таковыми. Так, в одном из законопроектов предусматривалось признание не действующими значительного числа правовых актов СССР, вносивших изменения в отдельные положения действовавших в разное время конституций (основных законов) СССР. Однако данные правовые акты не предусматривали какого-либо иного содержания, кроме внесения конкретных корректив в тексты действовавших конституций, и поэтому их действие фактически было исчерпано «разовым» применением в отношении определенной нормы конкретной конституции, а юридически прекратилось фактом её инкорпорации в текст конституции. Дополнительным актом, прекращающим действие законов о внесении изменений и дополнений в конституции, помимо этого, служат конституции, принятые в последующем;

– зачастую в законопроектах о признании нормативных правовых актов недействующими содержатся указания на правовые акты Союза ССР, действие которых было прекращено их исполнением, либо исчерпан предмет правового регулирования. Например, правовые акты, которыми были определены правила введения в действие законов Союза ССР, утратили силу после их исполнения. А в силу принятого 12 декабря 1991 года постановления Верховного Совета РСФСР «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств»^[13], когда Российская Федерация (РСФСР), будучи государством-стороной этого Соглашения, объявила о том, что существование Союза ССР как субъекта международного права в политических и территориальных границах прежде существовавшего государства прекращено, юридически было прекращено существование органов, а также правовых актов, обеспечивавших функционирование этого государства. Соответственно, акты, которыми был урегулирован, например, порядок формирования Верховного Совета Союза ССР, были этим постановлением отменены. Поэтому нового решения об отмене подобных актов не требуется;

– не всегда ясны критерии отбора авторами законопроектов правовых актов СССР или их отдельных положений для признания их не действующими на территории Российской Федерации;

– в пояснительных записках к законопроектам отсутствуют социальные обоснования предлагаемых решений по инкорпорации отдельных положений правовых актов СССР и РСФСР в законодательство Российской Федерации и (или) признанию указанных актов не действующими на территории Российской Федерации. В них не указываются прогнозы социальных последствий реализации этих решений. При этом инкорпорация правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации и (или) признание указанных актов недействующими на территории Российской Федерации предполагает оценку текстов соответствующих правовых документов, соотнесение их с фактическим состоянием, анализ объекта и предмета правового воздействия с точки зрения современного российского законодательства, указание оснований (фактических или юридических) признания не действующим того или иного акта;

– при решении вопроса об инкорпорации нормативных правовых актов СССР и РСФСР в российское законодательство необходима оценка этих актов на предмет продолжения их действия полностью или в части, а также наличия (отсутствия) противоречия новым нормативным решениям той же либо вышестоящей юридической силы, дублирования одних и тех же положений актами СССР, РСФСР и новым российским законодательством. В большинстве же пояснительных записок к законопроектам такой анализ отсутствует.

Одним из вариантов дальнейшего развития деятельности по ревизии действующих нормативных правовых актов является проведение ее на основе отраслевого и предметного критериев. Например, в области трудовых правоотношений назрела необходимость в ревизии нормативных правовых актов, посвященных установлению размера районного коэффициента и порядка его применения для расчета заработной платы работников организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

В соответствии с ч. 1 ст. 316 ТК РФ размер районного коэффициента к заработной плате лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливается Правительством РФ. Несмотря на это требование, данный акт до настоящего времени не принят. Согласно ст. ст. 1 и 3 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 с 1 января 2005 г. гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях:

в организациях, финансируемых из федерального бюджета, – устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, – законами субъектов РФ;

в организациях, финансируемых из местных бюджетов, – нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, - работодателем, за исключением случаев, предусмотренных Законом РФ от 19 февраля 1993 г. № 4520-1.

Таким образом, приведенные законодательные акты не устанавливают размер и порядок предоставления отдельных видов гарантий и компенсаций, а лишь предусматривают необходимость принятия специальных нормативных правовых актов по соответствующим видам гарантий и компенсаций. Поэтому в настоящее время продолжают действовать нормативные акты бывшего СССР, устанавливающие размеры и порядок предоставления компенсаций и льгот лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, нормативные правовые акты, принятые до вступления с силу положений ТК РФ, в том числе региональные и локальные акты.

Так, в соответствии со ст. 423 ТК РФ установлено, что впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с ТК РФ законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также законодательные акты бывшего Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и порядке, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года № 2014-1 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств», применяются постольку, поскольку они не противоречат ТК РФ. Иными словами, сохраняют свое действие ранее принятые нормативные правовые акты, включая, законодательные акты бывшего Союза ССР, устанавливающие размер и порядок применения районного коэффициента.

Отметим, что в отдельных отраслях народного хозяйства районные коэффициенты к заработной плате для лиц, работающих в районах Крайнего Севера, начали вводиться с середины 1950-х гг. постановлениями Совмина СССР. Конкретные размеры районных коэффициентов устанавливались, как правило, совместными постановлениями Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС. При этом до 1964 г. районные коэффициенты вводились только для работников, занятых в промышленном производстве и приглашенных для работы в районы Крайнего Севера в порядке организованного набора. Например, размеры районных коэффициентов в производственных отраслях определены, в частности, в постановлениях Госкомтруда СССР, Секретариата ВЦСПС от 27 июля 1959 г. № 527/13, от 31 марта 1960 г. № 453/9, 458/9, 470/9, 476/9, от 18 июня 1960 г. № 815/17, от 7 сентября 1960 г. № 1089/23, от 7 октября 1960 г. № 1166/26, от 8 октября 1960 г. № 1167/26, от 3 ноября 1960 г. № 1251/28, от 22 ноября 1960 г. № 1296/30, от 29 ноября 1960 г. № 12310/29, от 23 сентября 1969 г. № 379/23, от 28 февраля 1974 г. № 46/7, от 2 июля 1987 г. № 403/20-155, от 17 октября 1988 г. № 546/25-5, от 29 июня 1990 г. № 258/10-64, а также в постановлении Совета Министров СССР от 23 сентября 1988 г. № 1114, в Указе Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 г. № 1085, в постановлениях Правительства Российской Федерации от 27 мая 1992 г. № 348, от 16 июля 1992 г. № 494, от 12 ноября 1992 г. № 868, от 25 февраля 1994 г. № 155, в Приказе Государственного комитета Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 20 апреля 1993 г. № 150 и в некоторых других нормативных правовых актах и установлены в диапазоне от 1,15 до 2.

В 1964 и 1967 гг. были введены районные коэффициенты для работников, занятых в непроизводственных отраслях народного хозяйства и соответственно проживающих в указанных районах. Например, районные коэффициенты к заработной плате работников просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и общественного питания и других отраслей народного хозяйства, непосредственно обслуживающих население, занятых в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, утверждены постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 4 сентября 1964 г. №380/П-18.

Впоследствии, после распада СССР, для отдельных регионов России районные коэффициенты повышались указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. При этом если раньше районные коэффициенты устанавливались для отдельных отраслей экономики, то теперь единый районный коэффициент стал вводиться для определенного района или местности. Например, Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 1995 г. № 687 за лицами, проживающими и работающими в ЗАТО были сохранены ранее предоставленные льготы, в частности, районный коэффициент к заработной плате в размере – 1,7. Данные льготы были установлены в соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 8 июля 1974 г. № 561, Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 июня 1978 г. № 487-512 для работников, занятых на строительстве и обслуживании в районе строительства объектов в г. Белорецке (ныне ЗАТО г. Межгорье) независимо от их ведомственной принадлежности.

Поскольку в настоящее время на федеральном уровне не установлен единый районный коэффициент для работников различных отраслей экономики в соответствующем районе или местности, продолжают действовать нормативные акты бывшего СССР, которыми были установлены районные коэффициенты для работников соответствующих отраслей в определенном районе или местности. Указанные коэффициенты будут действовать до принятия Правительством РФ соответствующего постановления. Вопрос о правомерности применения районных коэффициентов, установленных актами органов государственной власти СССР, неоднократно был предметом рассмотрения высших судебных инстанций (см., например, Решение Верховного Суда РФ от 1 июня 2000 г. № ГКПИ00-505, Определение Верховного Суда РФ от 10 августа 2000 г. № КАС00-311, Решение Верховного Суда РФ от 4 ноября 2002 г. № ГКПИ2002-1165, Определение Верховного Суда РФ от 11 марта 2003 г. № КАС03-73, Решение Верховного Суда РФ от 11 января 2006 г. № ГКПИ05-1570, Определение Верховного Суда РФ от 21 февраля 2006 г. № КАС06-31, Решение Верховного Суда РФ от 7 декабря 2005 г. № ГКПИ05-1372, Определение Верховного Суда РФ от 26 января 2006 г. № КАС05-639, Решение Верховного Суда РФ от 5 ноября 2008 г. № ГКПИ08-1868, Определение Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № КАС08-757, Решение Верховного Суда РФ от 3 ноября 2005 № ГКПИ05-1141, Определение Верховного Суда РФ от 12 января 2006 г. № КАС05-612, Решение Верховного Суда РФ от 28 августа 2002 г. № ГКПИ02-715). Также по вопросу применения нормативных правовых актов, утверждающих размеры районных коэффициентов, включая нормативные акты бывшего СССР, были даны разъяснения Письмами Минздравсоцразвития России от 21 августа 2009 г. № 1171-13, Федеральной налоговой службы от 22 октября 2009 г. № 3-2-09/223@.

В соответствии с ч. 2 ст. 316 ТК РФ и ч. 2 ст. 10 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставлено право за счет средств соответствующих бюджетов устанавливать более высокие по сравнению с определенными на федеральном уровне размеры районных коэффициентов только для учреждений, финансируемых соответственно из средств бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов. При этом нормативным правовым актом субъекта РФ может быть установлен предельный размер повышения районного коэффициента, устанавливаемого входящими в состав субъекта РФ муниципальными образованиями. В период с 1993 до 2005 г. органам исполнительной власти регионов России было предоставлено право по согласованию с соответствующими профсоюзными органами устанавливать районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих в пределах действующих на их территории федеральных минимальных и максимальных размеров районных коэффициентов (абз. 1 п. 13 Постановления Совмина РСФСР от 4 февраля 1991 г. № 76 «О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера» (в ред. от 29.10.1992)).

С учетом этого в ряде регионов решениями органов государственной власти субъектов РФ были приняты нормативные правовые акты, устанавливающие районные коэффициенты как для работников производственной, так и непроизводственной сферы на уровне максимального размера районного коэффициента, установленного для данного района на федеральном уровне. Выплата районных коэффициентов, установленных указанными нормативными правовыми актами субъектов РФ, является обязанностью всех организаций, что нашло подтверждение в решении Верховного Суда РФ от 28 августа 2002 г. № ГКПИ02-715 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействительным абзаца 2 пункта 13 Постановления Совмина РСФСР от 4 февраля 1991 г. № 76».