НИР Систематизация и модернизация законодательной базы Российской Федерации в 1994-2014 гг. Уроки и приоритетные направления дальнейшего развития
Раздел 9. Научно обоснованные предложения и рекомендации по упорядочению российского законодательства
1. Проблемы системности законодательства, повышения его качества сохраняют свою актуальность . Многие ученые и специалисты видят выход из сложившегося положения в подготовке и принятии Свода законов Российской Федерации, при формировании которого предполагается устранить как существующие противоречия и несогласованности между законами, так и их внутренние недостатки. Издание Сводов законов - это попытка нового подхода к проблеме систематизации законодательства, «своеобразный итог сложнейшей унифицированной работы». Подготовка Свода законов будет способствовать определенной организации правового массива РФ, устранению пробелов, противоречий в законодательстве, формированию единого стержня правовой системы.
Одним из действенных средств совершенствования российского законодательства в современных условиях является инкорпорация. Теоретическая разработка вопросов инкорпорации актуальна на сегодня ещё и потому, что их решение, безусловно, сказывается на повышении уровня правоприменительной деятельности, на укреплении законности и правопорядка, а также, способствует эффективности правотворчества.
Специфика нынешней консолидации российского законодательства заключается прежде всего в том, что она должна быть ориентирована на органичное сочетание упорядочения законодательства путем объединения, укрупнения правового материала с его обновлением. На первое место должна ставится идея существенной модернизации нормативно-правовых актов. Речь идет о создании укрупненных актов, которые не только объединяют нормы действующих по одним и тем же вопросам актов, но и будут содержать значительные новеллы правового регулирования. Такие акты станут хорошим исходным материалом и для дальнейшей кодификации законодательства.
2. При дальнейшей разработке концептуальных основ российского законодательства необходимо иметь в виду следующее.
Следует акцентировать внимание на многовариантности, разнонаправленности, разноуровневости и коллизионности концептуальных подходов к построению как отдельных институтов законов, так и всей системы актов. Нормы того или иного законодательства должны рассматриваться как нормы, отражающие переплетение публичного и частного интересов, как нормы судебной практики, международно-правовые, политические, экономические и социальные рычаги управления.
Важно и критическое осмысление перманентных изменений того или иного правового режима в Российской Федерации, обусловленного поиском гибкой, восприимчивой и адекватной нашей экономике правовой модели и ее правовой регламентации.
Требуется согласование правовых норм, принципов, установлений и предписаний с экономическими реалиями в различных сферах деятельности.
Отсутствие единого подхода к проблемам совершенствования правового регулирования, общей концепции и стратегии развития законодательства, четкого представления об этапах и основных направлениях государственной стратегии развития законодательства приводит к бессистемному обновлению норм в различных отраслях законодательства, неравномерности развития его отдельных институтов (некоторые институты законодательства развиваются активнее, чем другие), к дублированию.
В связи с изложенным необходимо осуществить конкретные правовые меры, в частности, принять федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», что позволит преодолеть юридические коллизии между законом и иными нормативными правовыми актами, создаст прочную нормативную базу для процессов правотворчества и правоприменения, будет способствовать предотвращению нарушений законности в деятельности государственных органов, бизнес-структур и иных организаций, укреплению гарантий реализации прав и законных интересов граждан.
Кодифицированные отрасли законодательства на современном этапе (в частности, гражданское, уголовное, гражданское процессуальное, уголовно-процессуальное законодательство) нуждаются не в коренном изменении, как предлагается некоторыми специалистами, а в модернизации, т.е. совершенствовании, раскрытии потенциала и выработке механизмов реализации. Кодексы уже стали и должны оставаться основой развития в государстве цивилизованных общественных отношений, эффективным механизмом защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Главная цель модернизации принятых в России кодексов состоит в том, чтобы учесть огромный опыт их толкования и применения судами и обновлять кодексы новыми нормами, полнее отражающими состояние современных отношений в нашей стране.
Надо помнить о важной задаче по сохранению достигнутого единообразия российских кодексов с кодексами большинства стран СНГ, и в то же время обсуждать вопрос о сближении ряда принципиальных положений российских кодексов с регулированием соответствующих отношений в праве Европейского союза [1]. Наконец, надо обратить пристальное внимание на новейший положительный опыт модернизации кодексов ряда европейских стран (Германии, Нидерландов, Франции и др.).
Условием совершенствования кодекса является обеспечение стабильности правового регулирования в той или иной общественной сфере. Вместе с тем обновление (модернизация) российского кодекса путем внесения в него изменений не должна затрагивать его систему и структуру, влечь кардинальные изменения понятийного аппарата.
Очевидно, что такая работа может быть успешно проделана лишь на основе тщательно разработанных и всесторонне обсужденных концепций развития российского законодательства. Такие концепции позволяют с позиции доктринального подхода оценить состояние и предвидеть динамику развития законодательства, максимальным образом учитывая факторы, которые на него воздействуют, т.е. они представляют собой научную основу законодательства, законодательной деятельности. Представляется, что для разработки концепций развития законодательства и для проведения в целом всей работы по модернизации российского кодекса должен существовать хорошо зарекомендовавший себя механизм, аналогичный применяемому, например, в гражданском законодательстве для совершенствования его кодификации.
В связи с развитием общественных отношений должно совершенствоваться не только российское материальное законодательство, но и судопроизводство, правоприменительные механизмы. Модернизация российского законодательства не даст должный результат без эффективной системы процессуального законодательства, которое обеспечит исполнение участниками правовых отношений их обязательств.
Кроме того, должна продолжаться реализация целей и задач, предусмотренных Концепцией 2020 и иными документами стратегического планирования в той или иной области отношений, утвержденными на различные периоды.
3. Обобщение опыта и уроков систематизации и модернизации законодательной базы Российской Федерации за последние двадцать лет позволяет выделить приоритетные направления развития российского законодательства в целом:
поиск критериев определения сфер действия права и мер сочетания публично-правовых и частноправовых методов регулирования в разных отраслях жизнедеятельности;
отражение баланса социальных и личных интересов и обоснованное соотношение «запретительно-наказательных» и стимулирующих методов;
создание благоприятных правовых условий для развития предпринимательства и высокой конкурентоспособности бизнеса;
обеспечение исполнения международных правовых обязательств Российской Федерации;
гармонизация российского законодательства с принципами и нормами международных организаций, участницей которых является Российская Федерация (ВТО, ЕАЭС, ЕЭП и др.);
правовое обеспечение эффективного функционирования государственных и общественных институтов;
преодоление отчуждения граждан от права, обеспечение правовой активности граждан, консолидация гражданского общества;
преодоление внутрисистемных диспропорций и повышение качества правового регулирования.
В числе перспективных векторов систематизации и модернизации российского законодательства также: принятие законодательных актов Российской Федерации, которые придут на смену действующим актам РСФСР и СССР, сохранение роли базовых отраслевых законов как заглавных, системообразующих актов для той или иной сложившейся отрасли законодательства, принятие новых системообразующих федеральных законов: «О культуре», «О промышленной политике», «О федеральных органах исполнительной власти». Поступательное развитие системы законодательства как устойчивой и уравновешенной системы ставит вопрос о дальнейшем развитии кодификации законодательства, в частности, о принятии Экологического, Миграционного и Пенсионного кодексов Российской Федерации.
Судебная реформа, отправной точкой которой явилось объединение двух высших судов: Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, требует детальной проработки вопроса о дальнейшем слиянии судов общей юрисдикции и арбитражных судов нижестоящих инстанций и объединении норм ГПК РФ и АПК РФ в едином процессуальном кодексе.
4. Упорядочение отраслевого законодательства. Анализ гражданского законодательства Российской Федерации и накопленный опыт его практического применения позволяют считать, что существующая система этого законодательства, основанная на ГК РФ и конкретизирующих его федеральных законах, является целесообразной и способна успешно обслуживать потребности складывающихся в России рыночных отношений. Эта система должна быть сохранена на достаточно длительную перспективу, что облегчит проведение текущих законопроектных работ и деятельность правоприменительных органов. Разработка и принятие наряду с ГК РФ также Хозяйственного (Торгового, Коммерческого) кодекса, что по-прежнему рекомендуется отдельными специалистами, способна лишь усложнить существующую в России систему законодательства и будет связана с существенными затратами.
Вместе с тем очевидна необходимость модернизации гражданского законодательства, а именно:
дальнейшая конкретизация норм ГК РФ, обусловленная содержащимися в нем требованиями: принятие законов об иммунитете иностранных государств и их собственности (ст. 127 ГК РФ), о подрядах для государственных нужд (ст. 768 ГК РФ), о прямых смешанных (комбинированных) перевозках (ст. 788 ГК РФ), об ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК РФ), о национализации и реквизиции;
реформирование системы вещных прав могло бы включить дополнение ГК РФ нормами основополагающего характера о праве государственной собственности на природные ресурсы, расширение круга норм главы 17 ГК РФ о праве собственности и других вещных правах на землю;
включение в часть первую ГК РФ подраздела «Корпоративное право», призванного заменить и расширить нормы действующей главы 4 «Юридические лица»;
формирование самостоятельного раздела в части первой ГК РФ, посвященного регулированию убытков.
В сфере модернизации законодательства о международном частном праве целесообразным видится выделение из состава ГК РФ, СК РФ, ГПК РФ и АПК РФ в отдельный федеральный закон норм о международном частном праве и международном гражданском процессе, посвященных коллизионному регулированию отношений с иностранным элементов. Совместная кодификация международного гражданского процесса с международным частным правом в едином законе обоснована тем, что материальные и процессуальные последствия, порождаемые иностранным элементом в гражданском деле, должны быть совместимы и взаимосвязаны.
Одним из основных векторов совершенствования трудового законодательства является установление базового стандарта трудовых прав и гарантий на федеральном уровне, т.е. в ТК РФ. Речь идет о конкретизации в настоящее время излишне абстрактных гарантий трудовых прав, когда гарантия сформулирована законодателем в общем виде, а определение ее количественного значения передано на усмотрение коллективного договора, локального нормативного правового акта или трудового договора (например, обязанность работодателя осуществлять индексацию заработной платы (ст. 134 ТК РФ), правило об установлении доплаты за совмещение профессий (должностей) (ст. 151 ТК РФ), возмещение расходов, связанных со служебной командировкой или служебными поездками при разъездном характере работы (ст. 167, 168, 168.1 ТК РФ), оплата проезда к месту отпуска и обратно лиц, работающих в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (ст. 325 ТК РФ) и др.). Решение проблемы видится в закреплении минимальных гарантий в ТК РФ и сознании, таким образом, базовых стандартов.
Кроме того, модернизация трудового законодательства не должна приводить к излишней его дифференциации, заключающейся в обособлении отдельных категорий работников, что, в свою очередь, может привести к игнорированию единства правоположений отрасли трудового законодательства, основанной на признании единой сущности возникающих между работодателем и работником отношений, их трудового характера. В основе дифференциации условий труда должны лежать объективные характеристики трудовой деятельности (сложность труда, условия выполнения работы), деловые качества работников (квалификация).
В сфере модернизации комплексных отраслей законодательства представляется необходимым принятие ряда стержневых федеральных законов, в частности, в сфере социального обеспечения и миграционного законодательства. Так, в рамках миграционного законодательства, несмотря на активную динамику его развития, отсутствует базовый нормативный правовой акт, который выполнял бы системообразующую роль и «сплачивал» вокруг себя нормы соответствующей отрасли права. Таким образом, необходимо совершенствование имеющегося законодательства – кодификация (введение в действие кодекса) либо систематизация (принятие соответствующего пакета законов). Вариантом решения указанной проблемы могло бы стать принятие закона об иммиграции. Преимуществом данного закона является то, что он смог бы обеспечить системный характер развития всего иммиграционного законодательства, включая законодательство о внешней трудовой миграции.
В России все чаще выдвигается идея Миграционного кодекса. На наш взгляд, в ближайшее время это предложение вряд ли будет реализовано. Подготовка кодификационного акта может рассматриваться в качестве одной из перспективных задач.
Вместе с тем до сих пор не ясен предмет регулирования данного акта – должны ли охватываться только процессы внешней миграции, либо в предмет регулирования следует включить также вопросы внутренней миграции.
Помимо этого, в настоящее время наблюдается явный недостаток законодательных актов, которые можно было бы кодифицировать. В действующем федеральном законодательстве нет актов, определяющих права мигрантов, за исключением отдельных категорий вынужденных мигрантов, отсутствует четкий понятийный аппарат, обеспечивающий процессы регуляции. Многие отношения в области миграции остаются пока за рамками законодательного регулирования.
Однако главная задача на пути реализации идеи кодекса – преодоление неопределенности по вопросу о понятии и содержании миграционных правоотношений. Так называемое комплексное (межотраслевое) регулирование в данном случае оказывается проблематичным, поскольку кодифицированные нормы должны иметь четко выраженную отраслевую (подотраслевую) принадлежность. Преодоление названной неопределенности позволит сделать первый существенный шаг – уяснить место будущего кодекса в системе российского законодательства.
На наш взгляд, было бы вполне обоснованным, если бы кодекс определил правовые основы осуществления именно административных полномочий, но с четким определением оснований их осуществления (как правило, в случае переселения в связи с неблагоприятными жизненными обстоятельствами самого различного рода). В этом случае станет возможным говорить о миграционном законодательстве Российской Федерации как подотрасли административного законодательства. Следовательно, принятие кодекса окажется обоснованным.
Принятие пакета законов, с одной стороны, – более оперативно решаемая задача, которая позволит в краткие сроки решить проблему ликвидации пробелов и противоречий в действующем законодательстве, исключения из него устаревших законодательных норм, укрепления национальной безопасности страны. С другой стороны, это своего рода подготовка к кодификации.
Вместе с тем в последнем случае остается открытым вопрос о том, сформирует ли названный пакет законов миграционное законодательство Российской Федерации (в случае принятия кодекса этот вопрос был бы решен).
Другим направлением является завершение работы по систематизации законодательства. Это касается пенсионной сферы, а также законодательства о науке и культуре. Так, в перспективе после завершения программы модернизации основных правовых институтов пенсионной системы целесообразно осуществить кодификацию пенсионного законодательства посредством разработки Пенсионного кодекса Российской Федерации; а работу по систематизации законодательства о науке необходимо завершить по классическому образцу, т.е. с обновлением главных сегментов этого законодательного массива, в частности провести своеобразную ревизию устаревших норм, упорядочить применяемую терминологию и т. д.
Необходимо согласование Основ законодательства о культуре с действующим законодательством, с тем, чтобы занять место активного центра в системе законодательных норм о культуре.
В целом, законодательную базу культурной деятельности можно считать в основном сформированной. Дальнейшее развитие законодательства о культуре связано с приданием уже сложившейся совокупности нормативно-правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в области культуры, дополнительных качеств, а именно: системности, комплексного характера, внутренней согласованности и непротиворечивости с иными отраслями законодательства.
В качестве одного из потенциальных направлений развития отдельных отраслей законодательства можно назвать его кодификацию. Речь идёт, прежде всего, о разработке проекта экологического кодекса Российской Федерации. Основная идея кодификации экологического законодательства России заключается в модернизации правового регулирования охраны окружающей среды на основе сбалансированного учета экологических и экономических интересов общества, обеспечения экологической безопасности. Цель разработки экологического кодекса РФ, по замыслу его инициаторов, заключается в проведении кодификации законодательных и иных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды, переходе от пообъектного к комплексному правовому регулированию экологических отношений, заполнении пробелов, согласованном развитии и применении законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, природоресурсного и иного законодательства, гармонизации с нормами международного права в сфере охраны окружающей среды.
Однако, стоит отметить, создание экологического кодекса в настоящее время достаточно проблематично ввиду того, что отсутствуют четкие юридические критерии для возможной кодификации экологического законодательства: устойчивость и внутреннее единство системы экологического законодательства, наличие устоявшейся практики применения экологического законодательства и ее обобщений.
Таким образом, рассматривая в качестве способа модернизации природоохранного законодательства принятие экологического кодекса РФ, необходимо отметить, что его созданию должен предшествовать всесторонний и объективный анализ практики реализации действующего экологического законодательства, связанный с выявлением коллизий, пробелов, дублирования правовых предписаний. Должны быть подготовлены реальные правовые условия и научная основа для проведения данной формы систематизации экологического законодательства.
На современном этапе развития экологического законодательства в целях его совершенствования необходимо предварительно провести учет образующих его норм.
Можно вести речь также о создании консолидированных актов. Учет норм экологического права обеспечит полную и качественную информацию о действующем экологическом законодательстве, что, в свою очередь, позволит получить достоверное представление о проблемах правового регулирования соответствующего блока общественных отношений, о наличии коллизий в законодательстве. Результаты учета позволят определить основные направления модернизации эколого-правового регулирования за счет внесения адекватных изменений и дополнений в действующее экологическое законодательство.
Использование консолидации как формы систематизации экологического законодательства перспективно на современном этапе его развития лишь в отношении отдельных подотраслей и институтов. Так, актуальна консолидация нормативного правового комплекса о Красной книге РФ и красных книгах субъектов РФ, законов об особо охраняемых природных территориях и некоторых других, наиболее полно урегулировавших отдельные группы экологических отношений.
[1] См.: Модельные правила европейского частного права (перевод с английского) / науч. ред. Н.Ю. Рассказова. М., 2013.