АВ 2010г. Выпуск 24 Языковое многообразие Российской Федерации: проблемы и перспективы
1. Основные направления государственной политики в сфере сохранения и поддержки языкового разнообразия
Согласно данным Российской переписи населения 2002 г., в стране функционирует свыше 150 языков. Причем на русском языке, обладающем статусом государственного языка на всей территории Российской Федерации, говорит 98,2% населения. Еще на 38 языках говорит 23% населения. А 114 языков распространены лишь среди 1% населения. Большинство языков массового распространения обладают статусом республиканских государственных языков в пределах отдельных субъектов Российской Федерации и имеют определенные преференции в сфере бюджетных затрат на поддержку и развитие.
Таким образом, языковое единство в России и языковое доминирование русского языка сосуществует с чрезвычайно большим языковым (и культурным) разнообразием. Это с неизбежностью приводит к подчиненности и недостаточно развитому правовому и фактическому статусу недоминирующих языков. Языковая пестрота ситуаций в субъектах Российской Федерации, в частности, в российской части Кавказа, некоторых регионах Сибири и Поволжья создает, кроме того, условия, при которых в ущемляемом положении оказывается русский язык.
Возможности совершенствования российского законодательства о языках могут быть расширены путем более активного приобщения к международным принципам и нормам, в частности, с учетом опыта Европейского Союза. Однако адаптация и имплементация новых норм должны учитывать существующие подходы в Российской Федерации, сложившуюся практику управления и реальную культурно-языковую ситуацию. Прежде всего, следует учитывать, что в Российской Федерации, в рамках внутренней политики не принято использовать такие понятия как национальные или этнические меньшинства , что затрудняет составление согласованного перечня меньшинств, чье языковое и культурное положение подлежало бы защите на всей территории страны. Вместе с тем, при условии гибкого понимания уязвимости в части пользования, изучения и развития какого бы то ни было языка, европейские подходы вполне применимы в российской внутренней политике.
Будущее Российской Федерации связано с задачей разрешения этнополитических проблем, упрочением единства многонационального российского народа, поддержкой его языкового и этнического разнообразия. На федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации в последние годы развиваются соответствующие направления законодательства, особенно в сфере защиты языков. Принципы и направления такого во многом совпадают с принципами подписанной Российской Федерацией Европейской Хартии региональных языков или языков меньшинств. Для целей имплементации Хартии необходимо провести анализ международных принципов и норм международного права, признаваемых Российской Федерацией, в сфере защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.
Международными ориентирами в области прав человека и национальных меньшинств для России являются Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992), Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (1995). Цель этих и других международных документов - создание правовой основы и принципов, которые государства обязуются соблюдать для обеспечения защиты национальных меньшинств.
Особое значение для России имеют Рекомендация Комитета министров Совета Европы О преподавании языков сопредельных государств в приграничных регионах (2005), а из документов Содружества независимых государств (СНГ), имеющих отношение к защите прав меньшинств, - Модельный закон о языках (2004). Тем не менее, непосредственно ориентированные на защиту прав меньшинств нормативные правовые акты в Российской Федерации до настоящего времени немногочисленны. Федеральное законодательство о меньшинствах включает 10 правовых актов, важнейшие из них:
Конституция Российской Федерации;
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950) и Протоколы 1 (1952), 4 (1963), 7 (1984);
_________________________
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (вместе с Протоколом [N 1] (Подписан в г. Париже 20.03.1952), Протоколом N 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в конвенцию и первый протокол к ней (подписан в Страсбурге 16.09.1963), Протоколом N 7 (подписан в Страсбурге 22.11.1984)).
Федеральный Закон О национально-культурной автономии (1996);
_________________________
Федеральный Закон от 17.06.1996 N 74-ФЗ (ред. от 30.11.2005) О национально-культурной автономии .
Федеральный Закон О библиотечном деле (1994);
_________________________
Федеральный Закон от 29.12.1994 N 78-ФЗ (ред. от 22.08.2004) О библиотечном деле
(принят ГД ФС РФ 23.11.1994).
Указ Президента РФ Об утверждении стратегического курса Российской Федерации с государствами-участниками Содружества Независимых Государств (2005);
_________________________
Указ Президента РФ от 14.09.1995 N 940 (ред. от 31.08.2005) Об утверждении стратегического курса Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств .
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.2005.
_________________________
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.2005 Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ .
Поскольку действующая в Российской Федерации Концепция государственной национальной политики (1996 г.) по ряду признаков может считаться устаревшей, необходима разработка новых ориентиров и новых законодательных стандартов сохранения и развития этнического и языкового разнообразия населения Российской Федерации. Эти стандарты должны основываться на принципах уважения языков всех российских национальностей, а также уважения русского языка, который составляет общероссийское достояние и основу государственного единства.
С опорой на международный опыт, новые законодательные инструменты, включая и нормы Хартии, должны исходить из того, что в Российской Федерации правовое регулирование исключает любые формы дискриминации по этническим, культурным, расовым, языковым и религиозным различиям. Зафиксированная Конституцией Российской Федерации приверженность соблюдению принципов и норм международного права обязывает законодательные органы Российской Федерации и законодательные органы субъектов Российской Федерации к соблюдению этих норм и принципов, их развитию и совершенствованию. Новые правовые стандарты должны ориентироваться на защиту этнокультурных ценностей и языковых прав групп и категорий населения, в отношении которых имеются российские конституционные и международные обязательства. Такие нормы в соответствии с Конституцией Российской Федерации должны учитывать признаваемые Россией действующие международные инструменты.
Важнейшей международной нормой в области защиты прав меньшинств является статья 27 Международного Пакта о гражданских и политических правах. В соответствии с Общим комментарием Комитета ООН по правам человека, защитные нормы этой статьи могут рассматриваться не только в качестве прав граждан, но и в качестве прав человека, что означает их распространение на неграждан и иностранцев, пребывающих на территории России. Такой подход следует учитывать при обсуждении возможности распространения действия Хартии на территории России в отношении многочисленных лиц, являющихся гражданами государств, не так давно входивших в состав СССР. Речь идет, прежде всего, о многочисленных выходцах из Азербайджана, Армении, Украины, Казахстана, Узбекистана, Молдовы, Таджикистана, Кыргызстана, Грузии, проживающих на территории РФ.
Российская Федерация является членом ООН, Совета Европы, ОБСЕ, Международной Организации Труда (МОТ), ЮНЕСКО, Совета государств Балтийского моря (СГБМ) и сотрудничает с ними в вопросах защиты национальных меньшинств. Следует принять во внимание, что Российская Федерация подписала и ратифицировала международные конвенции, которые связаны с вопросами защиты национальных меньшинств. Это не только Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), но также Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказания за него (1948); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966); Конвенция о пресечении преступления апартеида и наказания за него (1973); Конвенция о правах ребенка (1989); Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств (1995); Всеобщая Декларация ЮНЕСКО о культурном разнообразии (2001). В силу этих обстоятельств Российская Федерация в своей внутренней политике следует подходам и рекомендациям, выработанным в упомянутых организациях.
Вместе с тем, в Российской Федерации практически не учитываются рекомендации, разработанные экспертами ОБСЕ в рамках деятельности Комиссара по правам меньшинств, в частности Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств на образование (1996), Ословские Рекомендации по языковым правам национальных меньшинств (1998), Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни (1999). Следует отметить, что в целях успешной имплементации Хартии региональных языков российским законодателям следует отнестись с наибольшим внимание к общеевропейским стандартам в данной области.
Имплементация Европейской Хартии региональных языков могла бы быть эффективной, если бы в российское законодательство были введены отдельные понятия этой Хартии и учитывались ее отдельные нормы, отвечающие потребностям Российской Федерации и не противоречащие ее законам.
Дальнейшее развитие законодательной базы Российской Федерации в деле защиты языков меньшинств и региональных языков должно преодолеть доминирующие до настоящего времени в общественном и политическом дискурсе представления об этнической правосубъектности , элементы которой присутствовали в прежних проектах Концепции государственной национальной политики. Наделение особыми правами некоторых языков не должно означать, что таким образом создаются преференции внутри государства для отдельных народов или национальных меньшинств , а также любых других сообществ, объединяющихся на основе языковой или культурной идентификации. Тем не менее, законодательство должно предусматривать, что в качестве субъектов правовых отношений могут выступать представительные органы или организации, ориентированные на защиту и развитие тех или иных языков. Фактически это уже осуществляется.
В современной России особая роль в развитии и поддержке культурно-языковой сферы принадлежит институтам гражданского общества. Вырос интерес к самобытным культурам, особенно к культурам малочисленных народов. Проводится большое количество фестивалей этнокультурной направленности, традиционных праздников, возникают самодеятельные музеи, восстанавливаются памятники, публикуются литературные и периодические издания, действуют радио- и телевещательные программы на языках Российской Федерации. Данное направление государственной политики способствует улучшению ситуации с языковыми правами.
Основная тенденция современной политики Российской Федерации в области этнокультурного развития и защиты языкового разнообразия состоит в повышении роли просветительской и образовательной работы, и в этом направлении все более активна деятельность структур гражданского общества. Решающая роль в правовом обеспечении модернизации этнокультурной политики принадлежит Федеральному закону О национально-культурной автономии (НКА). При Правительстве Российской Федерации был создан Консультативный совет по делам национально-культурных автономий. Уже через несколько лет после принятия закона об НКА в стране действовало свыше 900 этнокультурных объединений, в том числе 14 федеральных национально-культурных автономий, более 100 региональных и более 200 национально-культурных автономий местного уровня. Федеральным законом О национально-культурной автономии воспользовались представители более 30 национальностей (этнических групп).
Особое направление государственной политики - поддержка культур, языков и защита прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. С этой целью были приняты Федеральные Законы О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации (1999); Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (2000); О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (2001). Законы и программы по поддержке коренных малочисленных народов Севера приняты и действуют во многих регионах Российской Федерации.