АВ 2010г. Выпуск 24 Языковое многообразие Российской Федерации: проблемы и перспективы
2. О понимании термина национальные меньшинства в Российской Федерации
Хотя Хартия не ориентирована на какие-либо этнические сообщества или меньшинства, однако она использует понятие меньшинство . В случае имплементации Хартии в законодательство Российской Федерации обсуждение понятия меньшинство будет неизбежным. Не секрет, что руководство некоторых республик Российской Федерации, а также представители научного сообщества этих республик негативно воспринимают идею ратификации Хартии именно потому, что не хотят быть причислены к категории национальных меньшинств (хотя ратификация не предлагает подобной процедуры).
Какова же нормативно-правовая готовность России к использованию и интерпретации понятия национальное меньшинство ? Как указано в Программе действий Женевской конференции, принятой в 1996 г. в Женеве Международной конференцией по проблемам беженцев и мигрантов в Содружестве Независимых Государств, внутренняя государственная политика, а также внешнеполитическое сотрудничество по вопросам защиты меньшинств на основе международного права являются для России одним из условий этнического мира и стабильности.
Конституцией Российской Федерации (ст. 71, п. в ) установлено, что регулирование и защита прав национальных меньшинств находятся в ведении Российской Федерации, при этом защита прав национальных меньшинств находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, п. б ). Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68. ч. 3).
Российское законодательство защищает прежде всего те этнические группы, которые ведут традиционный образ жизни, основанный на присваивающем типе хозяйства (оленеводство, охота, морской промысел, рыболовство) и обладают официально признанным статусом коренных малочисленных народов. Страсбургский саммит (1997) вынес решение расширять сотрудничество в отношении защиты всех лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам . Понятие лица, принадлежащие к национальным меньшинствам можно интерпретировать либо как официально признаваемые категории - путем перечисления меньшинств в списке, либо как категории, оказывающиеся в положении меньшинства. В российском законодательстве применяется как первый вариант - прежде всего в отношении коренных малочисленных народов, так и второй вариант - в отношении сообществ, пользующихся правом на национально-культурную автономию. При этом принцип выявления сообществ, пользующихся правом на национально-культурную автономию, приближается к международному пониманию меньшинств не как относительно малочисленных сообществ, но как уязвимых категорий населения. Так, лица, принадлежащие к меньшинствам или уязвимым категориям населения, имеют право на равную защиту законом и свободу пользоваться своей собственной культурой, исповедовать свою религию и пользоваться своим родным языком ( Варшавская Декларация к сообществу демократий 2000 г).
В двусторонних соглашениях и договорах, заключаемых Россией с другими государствами, нередко перечисляются в качестве меньшинств те этнические категории населения, чью культуру и язык договаривающиеся стороны желали бы согласованно защищать. Такие документы подписаны со многими государствами - членами бывшего СССР, из чего можно сделать вывод, что среди списочных меньшинств в России числятся так называемые титульные нации бывших союзных республик - украинцы, казахи, молдаване, киргизы, туркмены и др.
В законодательстве других европейских стран меньшинства обычно предстают в виде списка, нередко дополняемого перечнем территорий, на которых обеспечиваются их особые права и интересы. В Польше признанным является только списочный вариант, причем делаются различия между национальными меньшинствами и этническими группами. В качестве первых признаются немцы, армяне, белорусы, евреи, литовцы, словаки, татары, украинцы, цыгане, чехи. Однако этнические группы поляков не признаются национальными меньшинствами. В Австрии законом защищаются права меньшинств из числа словенцев и хорватов, имеющих собственные традиционные территории, а также венгров, чехов, словаков, рома и синти. В Бельгии меньшинством признается малочисленное германоязычное население, не защищенное территориальной автономией, но обладающее правом решать проблемы культуры и школьного образования. В Германии общее число людей, официально причисляемых к национальным меньшинствам, крайне невелико и их права признаются на ограниченных территориях. В понятие меньшинство не включены так называемые новые меньшинства, в частности, турки. Подписывая Европейскую рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, Германия декларировала, что, поскольку Конвенция не содержит определения понятия национальное меньшинство , ее положения на территории Германии будут применяться в отношении датчан, сорбов, фризов, синти и рома. При этом федеральная конституция Германии не содержит каких-либо специальных указаний в отношении защиты меньшинств, но в конституциях германских земель, где проживают меньшинства, такие нормы имеются.
Применительно к правовым условиям Российской Федерации следует говорить не столько о понятии национальных меньшинств , сколько о системе миноритарной и языковой защиты и о поддержке культурного разнообразия, что соответствует принципам Хартии. В Федеральном Законе О национально-культурной автономии дается понятие о группах, находящихся в ситуации национального меньшинства: Национально-культурная автономия в Российской Федерации <...> - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры . Таким образом, миноритарная защита, в том числе и защита миноритарных языков, потенциально может быть ориентирована в Российской Федерации на любую категорию населения, если на то имеются необходимые предпосылки.
_________________________
В редакции Федерального закона от 10.11.2003 N 136-ФЗ.
Миноритарная защита включает в себя самостоятельные институты и области деятельности:
Этнический федерализм , суть которого заключается в наличии территориальных автономий с титульными нациями и официальными языками;
федеральные и региональные гарантии особого статуса коренных малочисленных народов;
право на экстерриториальную национально-культурную автономию;
федеральные и региональные инициативы в сфере поддержки и развития негосударственных языков (в рамках целевых программ и иных организационных форм);
государственный статистический учет этнического и языкового разнообразия населения;
формы общественной защиты национальных меньшинств и языков меньшинств через структуры гражданского общества;
поиск новых правовых форм государственной защиты через совместную деятельность государства и научного экспертного сообщества.
Порядок и организационные формы учета интересов языковых сообществ в значительной мере определяются сложившейся в России системой федеративного устройства. Согласно этому устройству, государственный протекционизм осуществляется, прежде всего, в отношении статусных языков, т.е. языков, определенных на региональном (республиканском) уровне как государственные (официальные), языки титульного населения (хотя термин титульное население не применяется), либо как языки коренных малочисленных народов.
В настоящее время в 11 республиках (из 21) в составе Российской Федерации титульное население составляет численное меньшинство, причем во многих случаях его доля не превышает одной трети жителей (см. табл. 1). Каждая из республик имеет собственную конституцию и преференции, прежде всего языковые, в пользу титульной национальности.
Провозглашая принцип этнического и языкового равенства, законодательство некоторых субъектов Российской Федерации, согласно сложившейся практике, уделяет приоритетное внимание титульным группам населения, а также коренным (автохтонным) этническим сообществам или группам, проживающим на данной территории длительный исторический срок. В республиках Удмуртии, Татарстане, Мордовии, Башкирии действуют нормативные правовые акты и межреспубликанские соглашения, направленные на поддержку культурного развития и языков титульных групп, проживающих за пределами соответствующих автономий. Например, Республика Мордовия обязуется поддерживать культуру и язык на своей территории татарского меньшинства (5% населения), а Республика Татарстан на своей территории - культуру и язык мордовского меньшинства (0,6% населения). В Республике Удмуртия на положении меньшинства, чью культуру необходимо сохранять, признана малочисленная группа бесермян (3 тыс. чел.), но, например, в Республике Коми за аналогичный статус борются коми-ижемцы (12,7 тыс.чел.).
В ряде случаев таким группам предоставляются территории с чертами автономии местного значения: Вепсская национальная волость в Республике Карелия (упразднена), Эвено-Бытантайский район в Якутии, Немецкий Азовский район в Омской области, Ногайский и Абазинский национальные районы в Карачаево-Черкесской Республике. Существуют также национально-административные единицы муниципального уровня. Во всех этих и других случаях предприняты на законодательном уровне усилия по защите соответствующих языков.