АВ 2010г. Выпуск 24 Языковое многообразие Российской Федерации: проблемы и перспективы
Приложение 2
ЯЗЫКОВ ИЛИ ЯЗЫКОВ МЕНЬШИНСТВ
Общественная палата Российской Федерации, г.Москва, 16 июня 2010 г.
Совместная программа Национальные меньшинства в России: развитие языков, культуры, СМИ и гражданского общества направлена на дальнейшее развитие национальных меньшинств, а также на содействие в определении российской позиции в отношении Хартии и перспектив ее ратификации.
Защита языков национальных меньшинств в России существовала, как известно, задолго до появления в 1998 году Хартии, поэтому процесс идентификации российской позиции является, скорее, оценкой потенциальной дополнительной ценности Хартии для России и возможности ее адаптации к российскому лингвистическому разнообразию. По многим языкам защита в России де-факто уже значительно сильнее, чем уровень защиты, предлагаемый Хартией: в Мордовии, например, по оценке экспертов Совета Европы, для языков мокша и эрзя существующая защита почти в два раза больше (65 обязательств), чем минимум, требуемый Хартией (35 обязательств). В то же время, некоторые малые языки на территории России, согласно докладу ООН, находятся в опасности , или под угрозой исчезновения .
Беспрецедентное разнообразие социолингвистической ситуации языков в России создает сложную для стандартного восприятия ситуацию:
Эксперты Совета Европы, не умаляя особенностей России с точки зрения разнообразия и положения региональных языков или языков национальных меньшинств, отталкиваются от универсального характера Хартии, а гибкость её дефиниций и практики применения видится как дополнительный аргумент в пользу ее ратификации любой страной. Российский случай в этом свете видится им преимущественно как количественная, а не качественная проблема , решение которой связано с правильными подготовкой, содержанием, применением и формированием адекватного общественного мнения. Ими предложен прагматический, зеркальный подход к ратификации , на первом этапе учитывающий позитивный опыт России и фиксирующий уже существующий уровень защиты, сохраняя, разумеется, возможность его повышения в будущем. В итоге, по их мнению, защита по части III Хартии могла бы вначале коснуться ограниченного числа наиболее сильных языков (например, около 40 языков, включенных в систему образования). Ратификация и последующая имплементация должны рассматриваться как процесс возможного повышения принятых обязательств, включающий активный диалог на всех уровнях. По их мнению, вопросы последствий ратификации для межэтнических отношений в России и общественно-политических отношений, лежащие за рамками Хартии, - это предмет рассмотрения в рамках практической политики российского государства в этой сфере. Вклад Хартии в том, что она будет способствовать тому, чтобы структурировать общенациональную политику в этой области.
Большинство же российских экспертов, напротив, рассматривают российскую специфику как не имеющую аналогов в Европе, и считают необходимым прояснение целого ряда вопросов, прежде чем говорить о применимости Хартии к России, целесообразности её ратификации, и разработке соответствующего ратификационного инструмента. Их исходная позиция: сам факт существующего на практике языкового многообразия в России подтверждает правильность всей прежней политики в отношении языков (не умаляя существующих проблем отдельных языков). Россия уже давно (задолго до появления Хартии) применяет схожие подходы, и в силу этого Хартия вполне может рассматриваться в качестве подтверждения правильности существующего стратегического ориентира России относительно языковых прав. Статусное положение отдельных языков чрезвычайно разнообразно в различных субъектах Российской Федерации, и один и тот же язык может быть в существенно разных ситуациях в различных субъектах.
Таким образом, сегодня речь идет не столько о приемлемости или неприемлемости Хартии для России, а и о принципиально отличном от Европы, на опыте которой строилась Хартия, (там нет, в частности, вторых официальных языков субъектов федераций, и не все страны, защищающие малые языки , признают существование национальных меньшинств ) языковом разнообразии (не только численном, но, что важнее, статусном, правовом и фактическом) России, и как следствие этого, о практических политико-правовых проблемах возможной будущей имплементации, в первую очередь для общественно-политической ситуации в стране.
С учетом этого, особо важно детально выяснить какова будет в итоге прибавочная стоимость и потенциальные риски, связанные с ратификацией Хартии, для России в целом, а также для положения отдельных языков. Большое значение имело бы также и прояснение того, как могло бы быть практически организовано применение Хартии в России в случае её ратификации, имея в виду, что её исполнение и периодическая отчетность перед федеральным центром и Советом Европы ляжет на власти субъектов и местные органы власти, причем в центре внимания Хартии окажутся скорее всего нетитульные языки субъектов Российской Федерации.
Обязательство России ратифицировать Хартию, взятое при вступлении в Совет Европы, связано с историческим контекстом 1995-96 годов, когда только вновь вступающие страны Восточной Европы брали на себя обязательства по ратификации Хартии, тогда как далеко не все старые демократии применяют Хартию. Так, Франция отказалась делать это, ссылаясь на Конституцию, которая отрицает возможность предоставления разных прав французским гражданам. По аналогии с французскими аргументами, у России есть трудности с правовым признанием различных защит для разных региональных языков и языков меньшинств, но также, если следовать Хартии, и разной степени защиты одного и того же языка в различных субъектах Российской Федерации. Это бы означало признать различия в правовом статусе граждан России . Хартия, строго говоря, не защищает языки , а содержит перечень общих и специальных обязательств, принимаемых государством для их защиты. Эта конвенция не создаёт дополнительных прав меньшинствам, и принципиально разделяет язык , как предмет регулирования, и этничность . Но, в России все знают, что язык здесь не существует без этнической привязки, без группы, которая на нем говорит, как и отношения к вопросу соседних с ней этнических групп .
Время безоглядных решений 90-х годов в России закончилось. Мы нуждаемся в самой тщательной проработке вопроса, совместно с экспертами Совета Европы.
Участники слушаний констатировали общее согласие с философией, общими принципами Хартии (Часть II), и наличие больших знаков вопроса относительно инструментального применения Хартии в России относительно ограниченной группы языков (Часть III). Российские власти и общество в целом уже руководствуются духом Хартии в своей практической политике в этой области.
Если ратификация только Части II возможна, Россия могла бы рассмотреть возможность такой ратификации Хартии в практической плоскости. Но это означало бы ратификацию без отчетов и мониторинга . В качестве альтернативы можно рассмотреть вопрос о дополнении российского отчета по Рамочной конвенции по нацменьшинствам разделом по миноритарным языкам.
Если такая ратификация только Части II невозможна, то для укрепления общего европейского пространства от Атлантики до Тихого океана целесообразно ставить вопрос о запуске процесса пересмотра Европейской Хартии региональных языков или языков меньшинств с учетом реалий всех стран Европы.
В любом случае участники слушаний считали бы целесообразным продолжение работы с целью изучения языковой ситуации в России и языковых потребностей российских граждан, возможностей защиты языков российским законодательством и применимости для России положений Хартии.
Для разрешения возникающих вопросов о последствиях ратификации Хартии Российской Федерацией, Совместной группе экспертов с российской стороны и со стороны Совета Европы необходимо составить Комментарии к Хартии применительно к условиям Российской Федерации. В этом документе должны быть рассмотрены все основные категории последствий имплементации - возможные правовые коллизии; общественно-политические последствия; возможные проблемы в сфере прав человека и гражданских прав; следует внести разъяснения по поводу затрат на имплементацию и периодичности отчетов. На начальном этапе имплементация положений Хартии должна выражаться в проработке законодательных и нормативных механизмов реализации языковых прав и свобод, уже предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законодательством. Таким образом, интеграция российского законодательства с европейскими нормами, предлагаемыми в Хартии, обретет хорошую перспективу.
Эту работу следует вести по следующим направлениям:
- составление списка-таблицы языков и диалектов с социолингвистических позиций, с комментариями.
- рассмотрение списка наиболее уязвимых языков, находящихся под угрозой исчезновения и правовых и практических мер для исправления ситуации.
- концептуальные и практические вопросы создания информационно- общественного сайта по языкам России.
- изучение возможности создания Европейского центра языкового многообразия.
- изучение аргументации стран при ратификации Хартии; аргументация стран, не ратифицировавших Хартию, либо принципиально отказывающихся это сделать; оценку европейского опыта укрепления общенациональной гражданской идентичности в условиях реального многоязычия и её соотношение с идеологией и практикой Хартии; примеров практических результатов применения Хартии для отдельных проблемных языков.
- экспертная оценка возможных последствий ратификации Хартии для межэтнических отношений в России. Возможная процедура ратификация Хартии откроет путь к возобновлению общенациональной дискуссии о положении отдельных меньшинств и языков, что в итоге может привести к дестабилизации обстановки в стране.
- общественная оценка добавочной стоимости , которую может дать ратификация Хартии для защиты уже достаточно защищаемых языков российских национальных меньшинств.
- составление таблицы соответствий по ключевой терминологии Хартии и российского законодательства. При этом следует учесть многоуровневый характер российского федерализма, и соответственно, многообразие статусного положения отдельных языков, не имеющие аналогов в Западной Европе; оценка применимости подхода Хартии к диалектам дополнительных официальных языков некоторых субъектов Российской Федерации; оценка территориального аспекта распространения и применения языков с учетом реалий Российской Федерации.
- оценка концепта равенства языков , закрепленного в Конституции РФ. Оценка наличия, в дополнение к государственному, официальных языков в некоторых субъектах федерации, и правомерность их интерпретации как миноритарных языков в терминах Хартии; потенциальная возможность обращения в Конституционный Суд, в случае законодательного закрепления различной степени защиты отдельных языков, требует отдельной и аргументированной правовой оценки.
- учет невозможности в российских условиях разделить традиционные языки и языки мигрантов в терминах Хартии в связи с тем, что Российская Федерация юридически является продолжателем СССР, т.е. в случае ратификации может встать вопрос о защите всех языков бывшего СССР.
- оценка финансово-бюджетных последствий исполнения Хартии.
- необходимо оценить практические аспекты мониторинга применения Хартии для России - объем национального и оценочного доклада.
Также участники слушаний считали бы важным в плане перспективных действий российских властей всех уровней:
Разработать систему мер и конкретных мероприятий по формированию гражданской идентичности, включающей идентичность российскую, региональную (местную), этническую. Такая идентичность не должна основываться на обособлении и противопоставлениях отдельных этнических и языковых групп и негативных оценках. С этой целью необходимо более активное участие федерального центра в разработке и лицензировании учебников по языкознанию, истории, естествознанию, географии, краеведению.
Особое внимание необходимо уделить в системе школьного и вузовского образования изучению региональных ценностей и локальной истории в контексте общероссийских ценностей и общероссийской культуры. Это особенно важно для регионов Кавказа, в зонах политической и социальной напряженности.
Несмотря на законодательное обеспечение в Российской Федерации равных прав на получение образования, представители миноритарных категорий населения, в особенности мигранты, нуждаются в информации об образовательных учреждениях, предоставляющих необходимые услуги. Следует наладить широкое информационное обеспечение об образовательных учреждениях, в которых можно получить требуемое образование. В особенности, это касается образовательных услуг по дополнительному преподаванию русского языка, других языков Российской Федерации.
Следует отказаться от практики создания в общеобразовательных школах отдельных классов для детей мигрантов, недостаточно владеющих русским языком или другими государственными языками республик Российской Федерации. Такой подход ведет к сегрегации и дискриминации. Для улучшения языковой компетенции учащихся, в тех случаях, где это необходимо, следует поощрять факультативы и кружки внеклассного обучения.
Необходимо усилить методическое обеспечение этнически ориентированных общеобразовательных и воскресных школ; проводить олимпиады родного, в том числе русского, языка, конкурсы чтецов на родном, в том числе на русском, языке. Важно, чтобы участие в таких конкурсах принимали дети разных национальностей.
В своей региональной политике государство должно четко определить свою позицию, ясным законодательным языком указав на необходимость реального обеспечения возможности всем учащимся, по их выбору изучать родные языки и культуру.
Следует радикально улучшить преподавание русского языка в школах, прежде всего, в сельских школах. Владение государственным языком должно способствовать обеспечению прав этнических меньшинств на получение образования высокого стандарта и социальное продвижение.
Необходимо создать условия для занятия гражданами руководящих должностей на основе профессиональных навыков, исключая возможности их замещения по признакам принадлежности к определенной национальности, этнического происхождения, родства, территориального землячества. Необходимо преодолеть укоренившийся стереотип о том, что в республиках Российской Федерации на высшую должность должны избираться кандидаты из титульных национальностей.
Представляется важным преодоление стереотипа, в соответствии с которым республики воспринимаются как Родина для одних национальностей, тогда как другие традиционно проживающие и вновь прибывшие национальности рассматриваются в этих республиках в качестве гостей . Необходимо шире разъяснять конституционный принцип равенства субъектов Федерации, равенства прав и обязанностей граждан РФ на всей территории страны. Важно в школах проводить разъяснительную работу о таких понятиях, как суверенитет , источником которого является весь народ Российской Федерации и гражданская идентичность , не сводимая к этничности .
Важным представляется преодоление ненаучных версий региональных учебников истории, препятствующие идеям общегосударственного единства.
Желательно дальнейшее расширение уже существующего в некоторых регионах Российской Федерации социального партнерства между, с одной стороны, органами государственной власти и органами местного самоуправления и, с другой стороны, этнокультурными и религиозными организациями. Выработать на региональном уровне политику этнокультурного развития и межкультурного диалога в целях формирования общей гражданской идентичности , обеспечить ее финансирование, контролировать выполнение. На муниципальном уровне должно выполняться не менее половины мероприятий политики этнокультурного развития.
Ввести федеральные стандарты финансирования этнокультурного развития при разработке и утверждении бюджетов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Право на этнокультурное развитие, включающее языковое развитие, должно быть неотъемлемым правом населения регионов Российской Федерации. Однако многие республики не обладают достаточными материально-финансовыми ресурсами, что препятствует реализации данного права. Представляется целесообразным шире привлекать ресурсы федерального бюджета для финансирования творческих коллективов народного искусства, народных промыслов, издания учебников, книг и газет на языках Российской Федерации.
В Российской Федерации следует улучшить качество языковой статистики. Во время переписей населения необходимо учитывать не только владение языками, но и распространение языков.
Необходимо предусмотреть дальнейшее совершенствование федерального закона о национально-культурной автономии, в котором институт национально-культурной автономии должен рассматриваться как право для всех граждан Российской Федерации на этнокультурное развитие и поддержку родного языка.