АВ 2010г. Выпуск 24 Языковое многообразие Российской Федерации: проблемы и перспективы
Приложение 1
о применимости хартии региональных языков и языков
меньшинств в Российской Федерации и рекомендации
по практическим шагам
Вторая встреча Объединенной рабочей группы экспертов, созданной
для реализации Совместной программы Совета Европы и Европейского Союза в сотрудничестве с Министерством
регионального развития Российской Федерации Национальные меньшинства в России: развитие языков,
культуры, СМИ и гражданского общества
Москва, 25-26 февраля 2010 г.
Введение
Целью Второго совещания было обсуждение реализации положений Хартии, включая срочные меры по сохранению языков, которым грозит исчезновение.
Сопредседатели совещания: Александр Журавский - начальник департамента национальной политики Министерства регионального развития РФ, и Алексей Кожемяков - исполнительный директор Совместной программы.
В совещании приняли участие:
Зорин В.Ю. - заместитель директора Института этнологии и антропологии РАН;
Артеменко О.И. - директор Центра национальных проблем образования Федерального института развития образования (ФИРО);
Грамстад Сигве - член Комитета экспертов по Европейской Хартии региональных языков или языков меньшинств, эксперт Совета Европы;
Боуринг Уильям С.Б. - эксперт Совета Европы;
Галдиа Маркус - эксперт Совета Европы;
Дональд Ореган - эксперт Совета Европы.
Вторая встреча Объединенной рабочей группы экспертов имела в своем распоряжении следующие документы:
Российское законодательство, связанное с охраной и продвижением региональных языков и языков меньшинств, Игорь Круговых (обновленная версия после первого совещания Объединенной рабочей группы в ноябре 2009 г.);
Статус и поддержка языкового разнообразия в Российской Федерации. В.A.Тишков, В.В.Степанов, Д.А.Функ, О.И.Артеменко (обновленная версия после совещания Объединенной рабочей группы в ноябре 2009 г.);
Российское законодательство в области языка в свете Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств. Маркус Галдия;
Предложения рабочей группы экспертов Института этнологии и антропологии РАН не основе материалов рабочего совещания группы экспертов. В.А.Тишков, В.И.Зорин, В.И.Соколовский, В.В.Степанов, Д.А.Функ;
Дальнейшие шаги по обеспечению эффективности ратификации Хартии. O.И.Артеменко, Д.М.Насилов;
Общая реакция на доклад Статус и поддержка языкового разнообразия в Российской Федерации . В.А.Тишков, В.В.Степанов, Д.А.Функ, О.И.Артеменко, Билл Боуринг, Доналл О.Риагаейн;
Отчет по приемлемости Хартии в Российской Федерации и рекомендации по практическим шагам. Стефан Оетeр.
Точка отсчета
Стефан Оетер в своем докладе представил общие выводы:
Хартия должна стать применимой для России. Поднятые проблемы должны быть решены.
Ратификация должна быть тщательно подготовлена. Необходимо инвентаризировать языки, подготовить соответствующее законодательство и административные практики, реализующие законодательство на федеральном и региональном уровне.
Инвентаризация должна стать начальным пунктом для выработки программы ратификации
Ратификация должна стать результатом определенной политики в отношении соответствующих языков, предпринимаемые меры должны более или менее соответствовать уже существующему уровню охраны. Однако программа не должно быть простым отражением текущего законодательства и практики, но должна ставить и политические цели в области адекватных стандартов в среднесрочной перспективе
Определение языковой политики должно быть связано потребностями пользователей, но также должно основываться на экономических аспектах и административной целесообразности
Классификация языков как соответствующих части III и части II Хартии должна основываться на реалистическом и прагматическом подходе к каждому языку, подлежащему мерам охраны, рассматриваемым в части III, и должна быть разработана система модельных программ.
В докладе указываются следующие проблемы, вызывающие озабоченность:
- Какую добавленную стоимость дает ратификация Хартии?
- Вызовет ли ратификация осложнения в межэтнических отношениях, или возможно даже будет способствовать сепаратизму и приведет к дополнительной работе администрации?
Не отрицая вышеотмеченные риски ратификации, подчеркивалось, что тщательное составление проектов программы, основанных на тщательном анализе текущего законодательства и практике, устранят возможность дальнейшего появления проблем даже в том случае, если будущие социальные и политические воздействия трудно контролировать
Было отмечено, что реалистический и не слишком амбициозный инструмент ратификации с учетом российской собственной политики в области языка и целей, поставленных российскими властями обеспечит разумный прогресс
Что касается мониторинга, Комитет экспертов должен будет адаптировать требования по отчетности для того, чтобы российский отчет мог им соответствовать и был бы обеспечен систематический охват всех языков и предпринимаемых мер при каждом мониторинге.
Рекомендации, которые высказал Стефан Оетер в конце своего доклада, обозначили точку отсчета для дискуссии на втором совещании:
Инвентаризация всех релевантных региональных языков и языков меньшинств, предпочтительно в форме базы данных
Надежная база и соответствующее законодательство и административная практика
Определение категорий языков, соответствующих задачам части III и части II Хартии
Модельная программа ратификации в соответствии с частью III Хартии.
Распределение языков Части III по различным программам.
Вопросы, рассматриваемые на Втором совещании
Сложность российской ситуации
Доклады о российском законодательстве, связанном с охраной и продвижением региональных языков и языков меньшинств и Статус и поддержка языкового разнообразия в Российской Федерации иллюстрируют сложность языковой ситуации в Российской Федерации и сложность применимых юридических и административных мер. Количество языков и лиц, говорящих на соответствующих языках, статус и использование разных языков в образовании и общественной жизни значительно варьирует.
Высказывалось общее мнение о том, что гибкость Хартии обеспечивает ее эффективность ее применения в разнообразных и сложных российских ситуациях. В части II, статье 7 пункте 1 рассматриваются задачи и принципы, на которых ратифицирующее государство должно основывать свою политику, законодательство и практику, и вводится ограничение в отношении территории, на которой используются соответствующие языки и в соответствии с ситуацией для каждого языка. В пунктах 2-5 статьи 7 рассматривается ситуация во всем государстве и в соответствии с этими параграфами государство может водить ограничения, см. статью 21, параграф 1). Часть II применима ко всем региональный языкам и языки меньшинств в ратифицирующем государстве, см. статью 2, пункт 1.
В отношении части III государство должно четко указать языки, которые соответствуют задачам части III, и указать меры в рамках части III, применимые к каждому языку. Большинство мер, определяемых в части III ограничивается территорией, на которой используется данный язык. В соответствии со статьей 2 пунктом 2, должны быть выбраны, по крайней мере, 35 пунктов или подпунктов (включая, по крайней мере, три пункта из статей 8 и 12 и, по крайней мере, один из статей 9, 10, 11 и 13). Статьи 8-13 содержат 18 пунктов. Одиннадцать из них имеют подпунктов. Общее число подпунктов - 58 (включая независимый выбор в рамках статьи 9 пункт 1, подпункты а-с, и снижая число подразделов в статье 9 пункте е 2 и статье 10 пункте 3). Двенадцать подразделов имеют систему программ, в соответствии с которой государство может выбирать уровень охраны (от второго до пятого). В целом имеется значительный выбор для государства, которое стремится сохранить данный язык с помощью мер, определяемых в рамках части III .
Различная терминология
Терминология, применяемая для определения некоторых языков в России, отличается от терминологии Хартии. Хартия использует термины региональные языки и языки меньшинств (languages), не давая отдельных дефиниций для каждой категории, в то время как Российский термин государственный язык не отражен в терминологии Хартии.
В соответствии с определением Хартии региональный язык или язык меньшинств - это язык, который традиционно используется на данной территории государства представителями этноса данного государства, которые образуют группу, меньшую по размеру, чем остальное население государства, и говорящую на языке, ином, чем государственный язык данного государства. Диалекты государственного языка и язык мигрантов не включаются в данное определение (статья 1 a Хартии), но не-территориальные языки включаются, если они традиционно используются (статья e 1 c Хартии). В соответствии со статьей 3 пункт 1 официальные языки, которые менее широко используются на всей территории или на ее части могут быть включены в официальную ратификацию. Наиболее часто используемая ссылка в отношении языков, соответствующих задачам Хартии - это языки, соответствующие части II и части III .
Экономические последствия
Ненадежность в отношении затрат на ратификацию представляет собой определенную проблему.
Два доклада - Российское законодательство, связанное с охраной и продвижением региональных языков и языков меньшинств и Статус и поддержка языкового разнообразия в Российской Федерации демонстрируют значительные усилия Российской Федерации в сохранении и продвижении языков. Экономические последствия ратификации главы II будут, следовательно, связаны с дополнительными затратами, которых потребует присоединение к Хартии.
Будут определенные затраты, связанные с подготовкой ратификации и также с мониторингом выполнения обязательств, на которые согласилась Россия, хотя значительную часть затрат на мониторинг понесет Совет Европы. Что же касается стоимости производства учебников, обучения преподавателей, языковых курсов для сотрудников общественных учреждений, устного и письменного перевода, их размер будет зависеть от двух факторов. Один из них - уже затраченные средства. Другой фактор - меры, предложенные для сохранения языков. Амбициозная ратификация неизбежно приведет к дополнительным затратам, тогда как реалистичные и не слишком амбициозные мероприятия по ратификации потребуют относительно небольших дополнительных расходов.
Позже, когда будет разработана база данных соответствующих языков и будут проведены запланированные мероприятия по охране и продвижению языков, будет легче оценить экономические последствия ратификации Хартии. Сравнение текущего уровня общественных затрат с мероприятиями Российской Федерации, которые эта страна готова предпринять для каждого языка , и следовательно дополнительные ресурсы для обеспечения их выполнения покажет, какие дополнительные усилия необходимы для выполнения этих мероприятий.
Риск этнической напряженности
На совещании было упомянуто, что имеется риск того, что ратификация Хартии может привести к межэтнической напряженности между общинами и конфликтам, особенно если носители одного из языков будут считать, что отношение к ним менее благоприятное в сравнении с носителями других языков. Поскольку считается, что языки имеют равный статус, различное отношение, проявляемое через ратификацию, может привести к подобным реакциям.
Мы наблюдали ряд ратификационных инструментов, особенно в бывших государствах Восточной Европы, обеспечивающих один и тот же уровень охраны для всех региональных языков или языков меньшинств в соответствии с частью III Хартии. Причиной этого может быть то, что в некоторых случаях традиционная национальная концепция равенства при проведении национальной политики в отношении языков, в соответствии с которой языкам предоставляется одинаковый уровень охраны, по крайней мере, формально, независимо от ситуации с каждым языком. Другая причина может состоять в том, что властям требуется приложить больше усилий для охраны и продвижения их языков, по крайней мере, до уровня наиболее охраняемых языков (ситуация, которая имеет место во многих странах). Однако в большинстве стран такой подход ведет к проблемам реализации языков, находящихся в наиболее слабой позиции, в то время, как в других случаях уровень охраны и продвижения языков, находящихся в сильной позиции, может гут быть отброшены назад по сравнению с показателями, достигнутыми с помощью внутренних и административных мер.
Имеется различие между концепцией одинаковой ценностью региональных языков или языков меньшинств и концепцией одинакового отношения к ним. Все языки имеют одинаковую ценность, но равное отношение должно рассматриваться в связи с положением каждого языка. Очевидно, что наиболее важные потребности языка, носителями которого являются несколько человек и который имеет неразвитую инфраструктуру, отличаются от потребностей языка, имеющего многих носителей и развитую инфраструктуру. Проблема равного отношения должна быть увязана с наиболее приоритетными мерами, необходимыми для охраны и продвижения данного языка в соответствии с реальным положением данного языка вне связи с ситуацией с другими языками.
Риск напряженности между группами присутствует в любой языковой политике, в которой вовлечены многие языки и не ограничивается вопросом ратификации Хартии. Все соответствующие федеральные органы (а в некоторых государствах и региональные органы) вынуждены справляться с риском. Опыт мониторинга в государствах - участниках Хартии показывает, что государства, в которых власти имеют хорошие отношения с языковыми неправительственными организациями, имеют меньше проблем в сравнениями с теми, у которых таких отношений нет.
Имеется также потенциальный риск напряженности между властями и представителями региональных языков меньшинств при подготовке языковой политики, ее принятия и/или реализации. Во многих случаях имеется различие между потребностями носителей языка и предложением властей. Это различие бывает трудно ликвидировать по ряду причин. Это тоже важно при тесных контактах между носителями языка и властями. В целом, вовлеченность представителей носителей региональных языков или языков меньшинств в разработку языковой политики и конкретных мер для охраны и продвижения языков ведет к более реалистичному подходу и языковых неправительственных организаций.
В конечном счете, следует отметить, что Хартия не устанавливает языковые права для носителей язык, но обязанности для властей.
Другие проблемы
Что касается вопроса переписи, было предложено, что вместо вопросов о знании языка нужно задавать об использовании языка. Далее рекомендуется, чтобы перепись сопровождалась более глубоким исследованием для большей надежности.
Был представлен альтернативный подход к процессу ратификации, при котором точкой отсчета были регионы. Было упомянуто, что большинство языков являются региональными или локальными, и что миграция прежде всего происходит внутри регионов. Если будет установлен список территорий и мер, возникнет значительно большая вероятность того, что региональные власти возьмут на себя ответственность по выполнению обязательств Хартии. Далее упоминается, что данный подход, возможно, означает, количество языков, охраняемых Хартией, возможно, возрастет до 400.
Как действовать дальше
Существует консенсус, что начальная фаза пройдена, и что теперь необходимо выработать конкретные шаги для продвижения проекта. Был высказан ряд предложений в этой связи:
1. Прежде всего нужно установить список языков, соответствующих задачам Хартии, Этот список должен содержать важную информацию о каждом языке как количество носителей, ареал распространения и области общественной жизни, в которых используется данный язык (образование, общественная администрация, СМИ и культура). Список должен быть организован по регионам. Вопрос о том, язык ли это или диалект, возможно, возникнет в определенных случаях, но составление списка не должно задерживаться из-за таких деталей. Скорее следует отметить, что данный вопрос требует решения или является нерешенным. Здесь должно быть терминологическое решение.
2. На основе данного списка должны быть отобраны языки, соответствующие части 3 Хартии.
3. Третья задача должна состоять в определении необходимых юридических и административных мер для охраны и продвижения языков, потенциально попадающих под действие части III
4. На основе обзора, составленного при выполнении третьей задачи, необходимо определить конкретные мероприятия, которые потребуются для определения связей каждого языка (как указывается в докладе Стефана Оетера, это можно сделать на основании некоторых модельных программ или индивидуальной оценки каждого языка.
Во время работы важно поддерживать контакт с носителями языка. Возможно, затруднительно быть в контакте с представителями всех, но необходимо проконсультироваться с представителями неправительственных организаций, представляющих самые важные языки.
Параллельно с вышеотмеченными задачами необходимы и другие инициативы:
Должна быть составлена база данных языков, соответствующих задачам Хартии. Такая база данных должна содержать широкую информацию, связанную с каждым языком.
Необходимо составить базу данных соответствующего законодательства. Желательно, чтобы эти две базы данных были слиты в одну; по крайней мере, они должны быть совместимы и взаимосвязаны.
Должен быть организован сайт для данного проекта. Сайт желательно сделать двуязычным (английский и русский язык). Часть сайта должна функционировать как Интранет, где будут циркулировать документы и информация среди членов проекта, но где должен быть обеспечен общественный доступ для того, чтобы сделать проект как можно более прозрачным и для того, чтобы неправительственные и другие организации могли внести свой вклад или прокомментировать выполняемую работу.
Должны быть выполнены некоторые пилотные исследования или проекты. Цель проектов должна быть более глубокое изучение состояния и формы охраны языка и рассмотрение дальнейших шагов. Подчеркивалось, что проекты должны быть ориентированы на достижимые результаты, что они должны выполняться в сравнительно короткое время и в значительной степени должны основываться на уже имеющихся данных. Алтай, Дагестан и Мордовия должны быть указаны как возможные регионы для выполнения таких проектов. Кандидатов для таких проектов являются также языки малых народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, находящиеся на грани исчезновения.
Предусматриваются командировки (в целях получения данных) в несколько европейских государств, в частности, указывались Испания и Соединенное Королевство.
Для выполнения текущих работ желательно сформировать небольшие рабочие группы для выполнения различных задач.