АВ 2010г. Выпуск 19 Развитие системы правового обеспечения охраны лесов от пожаров
Предложения по совершенствованию правового обеспечения охраны лесов от пожаров
(Коровин Г.Н., Исаев А.С., Российская академия наук)
В условиях резкого варьирования горимости лесов по территории страны и периодам пожароопасного сезона экономически нецелесообразно и практически нереально в каждом муниципальном образовании и субъекте РФ содержать лесопожарные службы, способные успешно бороться с огнем в условиях высокой и чрезвычайной пожарной опасности. Необходимо создания гибкой системы охраны лесов, способной регулировать свою структуру, параметры и режимы работ в соответствии со складывающейся в каждом регионе страны лесопожарной обстановкой. При существующем административно-территориальном делении территории Российской Федерации необходимо создание трехуровневой системы охраны лесов от пожаров с четким разграничением полномочий и ответственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Необходимым условием создания трехуровневой системы охраны леса от пожаров является перераспределение полномочий федеральных, региональных (субъектов РФ) и местных органов исполнительной власти. На федеральный уровень должны возлагаться координация работ по борьбе с огнем в условиях высокой и чрезвычайной горимости лесов, межрегиональное маневрирование силами и средствами пожаротушения, оказание помощи субъектам Российской Федерации при чрезвычайных лесопожарных ситуациях. Оперативная борьба с возникающими лесными пожарами должна возлагаться на муниципальные образования, лесничества, лесопарки (местный уровень), а координация их работы и маневрирование ресурсами местных лесопожарных служб - на региональный уровень (субъекты РФ). Порядок взаимодействия органов местного самоуправления и органов лесного хозяйства по охране лесов от пожаров должен устанавливаться Правительством Российской Федерации
Для эффективного выполнения федеральных полномочий необходимо централизовать управление авиационной охраной лесов, создать национальный и межрегиональные лесопожарные центры, укомплектованные силами и средствами пожаротушения, связи и транспорта. Эти центры должны обеспечивать мониторинг и прогнозирование лесных пожаров, координацию мероприятий по борьбе с огнем, оперативное маневрирование ресурсами для оказания помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям в условиях высокой и чрезвычайной горимости лесов.
Для эффективного выполнения полномочий, возлагаемых на местный (лесничества, муниципальные образования) и региональный (субъекты РФ) уровни необходимо реанимировать институт государственной лесной охраны, определить ее новый статус и функции, а также передать имеющуюся сеть пожарно-химических станций и наземных наблюдательных пунктов подведомственным организациям региональных органов управления лесами (лесным хозяйством).
Различие природно-климатических и лесорастительных условий, ценности и целевого назначения лесов, их породно-возрастной структурой и степени хозяйственного освоения обусловливает необходимость зонирования территории страны по уровню охраны лесов от пожаров. Объемы финансирования работ по профилактике, обнаружению и тушению лесных пожаров и ресурсы лесопожарных служб должны соответствовать установленным уровням охраны. Порядок зонирования лесов по уровню охраны их от пожаров должен устанавливаться Правительством Российской Федерации.
Планирование охраны лесов от пожаров, оперативное регулирование режимов работы лесопожарных служб и вводимых в действие ресурсов, маневрирование силами и средствами борьбы с огнем, должно базироваться на данных лесопожарного мониторинга. Система лесопожарного мониторинга должна обеспечивать оценку и прогнозирование пожарной опасности в лесах по условиям погоды, детектирование и картографирование очагов горения, контроль динамики крупных лесных пожаров и оценку масштабов их разрушительного воздействия, информационную поддержку управленческих решений на федеральном, региональном и местном уровнях, Порядок осуществления лесопожарного мониторинга должен устанавливаться Правительством Российской Федерации.
Основным принципом организации охраны лесов должна являться разделенная ответственность за управление рисками от лесных пожаров государства (всех уровней власти), общественности и бизнеса, требующая интегрированных совместных действий. Межведомственное взаимодействие по борьбе с огнем должно осуществляться на основе многосторонних и двухсторонних договоров и соглашений, определяющих цели и основные направления сотрудничества, взаимные обязательства сторон, а также порядок взаимодействия и разрешения разногласий. При этом оперативное обнаружение и тушение пожаров в начальной стадии их развития должно обеспечиваться государственной лесной службой, а борьба с крупными лесными пожарами, принимающими характер стихийного бедствия - совместными усилиями МЧС, лесной службы и временных формирований, создаваемых в порядке мобилизации местных ресурсов.
Ответственность бизнеса за охрану лесов от пожара должна предусматриваться договорами аренды лесных участков и рассматриваться как обременение. Затраты арендаторов на охрану лесов от пожаров должны учитываться при установлении арендной платы. При отсутствии в договорах аренды обязанностей арендаторов по охране лесов от пожаров государство как собственник лесов должно само обеспечивать проведение противопожарных мероприятий, но включить расходы на их проведение в состав арендной платы.
Важнейшим условием снижения угрозы лесных пожаров населенным пунктам и объектам инфраструктуры является обеспечение тесного взаимодействия при борьбе с огнем лесопожарных служб, городской и объектовой пожарной охраны. Перечень населенных пунктов и объектов инфраструктуры с потенциальной угрозой лесных пожаров должен утверждаться на федеральном уровне и использоваться для оценки и прогнозирования риска разрушительного воздействия природных пожаров на эти поселения и объекты, предотвращения угрозы лесных пожаров и участия лесной службы в их защите.
Привлечение государственных учреждений к профилактике и тушению лесных пожаров должно осуществляться без проведения аукционов, исключающих возможность своевременного принятия мер по борьбе с огнем. Их финансирование должно осуществляться по сметам доходов и расходов.
Субъектам Российской Федерации необходимо дать право направления части лесного дохода, поступающего в их бюджеты, на ведение лесного хозяйства и в первую очередь на охрану лесов от пожаров.