АВ 2010г. Выпуск 12 О правовом статусе образовательных учреждений
Основные концепции и главные цели закона
Закон 83_ФЗ имеет целью создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек бюджетных учреждений и привлечения ими внебюджетных средств, расширения самостоятельности учреждений бюджетного сектора, повышение ответственности за конечные результаты их деятельности, а также сохранение социальной ответственности государства за те сектора, где действие рыночных механизмов нецелесообразно. Кроме того, Закон 83_ФЗ имеет целью создание условий и стимулов для федеральных органов государственной власти по оптимизации сети учреждений.
Согласно Закону 83_ФЗ каждое государственное или муниципальное учреждение будет функционировать в форме бюджетного, автономного или казенного учреждения. Выбор соответствующего правового статуса будет осуществляться с учетом возможности функционирования учреждения на основе рыночных принципов. Существующие государственные учреждения будут отнесены к бюджетным или казенным на основании решений органов государственной власти и органов местного самоуправления (до 1 ноября 2010 года на федеральном уровне и до 1 декабря 2010 года на региональном уровне).
Концептуальным положением Закона 83_ФЗ является замена финансирования по смете на субсидиарное финансирование задания для бюджетных учреждений. Законодатель не предполагает снижения общего объема финансирования в связи с изменением его формы. Если объем финансирования не уменьшается, то финансирование посредством субсидий представляется более прогрессивным и выгодным для бюджетного учреждения.
В тех случаях, когда сметное либо субсидиарное финансирование из бюджета выделяют в соответствии с установленными и принятыми нормативами, как, например, в образовании или здравоохранении, можно полагать что бюджетное финансирование через субсидии, более приемлемо для бюджетного учреждения, чем та же сумма, распределенная по видам расходов, т.е. смета. Когда известен набор услуг, затраты на услуги всех категорий, то несложно рассчитать бюджетную субсидию. Но для творческой деятельности (наука, искусство и т.п.) не всегда возможно рассчитать точные трудозатраты и их компенсацию. Это еще раз указывает на то, что, по-видимому, следует продолжать финансово-экономическую либерализацию деятельности бюджетных учреждений в ряде экономических видов деятельности.
Согласно Закону 83_ФЗ положения Федерального закона О некоммерческих организациях не распространяются на автономные учреждения. Действие статьи 13.1, пунктов 1, 1.1 - 1.3 статьи 15, статей 23 и 23.1, абзаца первого пункта 2 статьи 24 (в части приобретения и реализации ценных бумаг и участия в товариществах на вере в качестве вкладчика), пункта 1 статьи 30, пунктов 3, 3.1, 5, 7 и 10 статьи 32 Федерального закона О некоммерческих организациях не распространяется на бюджетные учреждения.
Действие статьи 13.1, пунктов 1, 1.1 - 1.3 статьи 15, статей 18, 19, 20, 23 и 23.1, абзаца первого пункта 2 (в части приобретения и реализации ценных бумаг и участия в товариществах на вере в качестве вкладчика), пункта 3 и пункта 4 (за исключением абзаца четвертого) статьи 24, пункта 1 статьи 30, пунктов 3, 3.1, 5, 7, 10 и 14 статьи 32 Федерального закона О некоммерческих организациях не распространяется на казенные учреждения. Частное учреждение признается некоммерческой организацией, созданной собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.
Особо следует остановиться на понятии субсидиарная ответственность учредителя по обязательствам учреждения . В Законе 83_ФЗ текстуальные положения о субсидиарной ответственности оставлены только для казенных учреждений. Правда, не следует забывать, что в соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации в общем случае учредитель не отвечает по обязательствам учреждения, а учреждение не отвечает по обязательствам учредителя.
Учредитель при создании учреждения может делегировать учреждению только те права, которыми обладает сам, поэтому правовой статус учреждения не может быть шире правового статуса учредителей, создавших его. Государственные и муниципальные учреждения (за исключением автономных учреждений) относятся к юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право. Государственные и муниципальные учреждения имеют в качестве учредителя органы государственной или муниципальной власти, чей правовой статус лежит в области публичного права. Сами указанные учредители, будучи государственными или муниципальными органами власти, не вправе совершать ничего, что бы не было разрешено или предписано законом. Соответствующим образом должен быть структурирован и устав государственных и муниципальных учреждений. Поэтому исходно является ничтожным любое решение (договор, соглашение или иное) государственного или муниципального учреждения, выходящее за пределы прав и обязанностей учредителя, либо за требования норм, предписанных законом. Ясно, что не может быть субсидиарной ответственности по сделке, которая исходно является ничтожной. Что касается задания учредителя, то обеспечение исполнения этого задания путем наделения учреждения адекватными экономическими, кадровыми и материально-техническими ресурсами, мониторинг деятельности учреждения есть составные элементы ответственности учредителя за исполнение задания. Можно называть ее субсидиарной, можно нет.